深化 | 陈金英：黑金、暴力、罪犯化…印选举政治有多黑？

 内容提要 

印度选举政治中的腐败集中表现在金钱政治和暴力犯罪两个方面。前者意味着选举正日益变成有钱人的游戏和黑钱大量涌入的领域，从政成为财富积累的源泉。后者意味着许多具有严重犯罪背景的候选人成为政治系统的一部分。印度的法律允许政党接受匿名捐款，这为大量的黑钱转化为竞选资金提供了条件。而那些具有犯罪背景的候选人通常都是“日常政治中的能人”。在防止选举政治腐败问题上，公民社会的参与和最高法院的司法能动主义扮演了积极的角色，但印度的主要政党无意在竞选资金透明化和防止政治犯罪化方面进行实质性的改革。

关键词：印度政党 选举 腐败 改革

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腐败是印度的突出问题。印度政治腐败程度之严重使其在国内外饱受诟病。相对自由和公正的竞争性选举制度、三权分立的权力结构、独立的司法体系、活跃的公民社会，这些在西方发达民主国家被认为是实现廉洁政治的基本要素，却未能遏制印度无处不在的腐败现象。处于政治执行过程中的官僚机构的腐败蔓延在日常政治生活的各个领域，涉及到政府采购、许可证、公共分配系统、医院、学校、电力、供水、警察、土地/住房、银行、海关和税务等几乎所有公共服务部门。然而，与行政部门的腐败相比，蔓延在政党及选举政治中的腐败更加令人关注。选举政治中的黑金、暴力、贿赂和买票等现象不仅使得政治过程腐败丛生，也使得行政部门的腐败治理变得更加复杂。

一、选举政治中的腐败表现

印度选举政治中的腐败首先表现为选举中的黑金政治。黑钱通常指未经政府或公共部门征税的收入。这些收入可能是合法的或被允许的经济活动所产生的未公开收入，也可能是来自非法经济活动的收入，如走私、违禁物品的非法贸易、伪造货币、军火贩运、恐怖主义和腐败等。对选举政治中黑钱规模的估计存在许多方法论上的困难，其来源也难以追踪。印度法律规定，所有参加选举的政党和候选人必须分别在选举完成后90天和30天内向选举委员会提交选举开支报表。但是，政党总是远远晚于选举委员会规定的截止日期才提交开支报表，这使得调查黑钱的来源变得更加困难。尽管如此，研究者可以通过分析各政党提交给选举委员会和税务部门的财务信息、候选人提交的宣誓书中财务账目未披露的内容以及这些文件中的差异来确定黑钱的存在。例如在2009年大选后，六个全国性政党的报告显示，这些政党共为138名当选议员提供了超过1.42亿卢比的资金，但只有75名当选议员在其报告中宣称获得了所在政党的竞选资金，合计金额为7460万卢比。其中，国大党提交的报告显示为123位当选议员提供了竞选资金，但只有81位国大党议员在本人提交的报告中声明收到来自本党的资助，其中25位的个人开支报告与党的开支报告中有关竞选资金的金额一致；印度人民党在其报告中表示没有向任何当选议员提供资金，但有25位印度人民党议员在个人开支报告中声称接受了来自本党合计2750万卢比的竞选资金。

此外，候选人的开支一般远远超出选举委员会规定的上限，尽管表面上每次大选结束后候选人所申报的开支总是远低于所规定的开支上限。1951年《人民代表法》第10A条规定，候选人持有不合法的银行账户或超出选举委员会规定的支出会被取消长达三年的竞选资格。2014和2019年大选时，选举委员会规定，候选人最高竞选开支范围在500-700万卢比之间，邦议会选举的最高限额在200-280万卢比之间。2014年大选中，候选人提交的开支报告显示当选议员的人均竞选费用仅为403万卢比，约为选举委员会规定上限的59%。这包括政党或支持者为候选人的竞选所花的费用，但不包含政党或政党领导人为宣传党的纲领所发生的费用。候选人通常也不会透露来自个人、公司或其他机构的捐款，包括捐赠人的地址、详细信息、付款方式等。截至目前，在选举开支报表中不披露这些资料并不会受到严厉惩罚。

有关选举中黑钱泛滥最有力的直接证据，莫过于大选期间选举委员会及其下属机构从全国各地查获的以卡车计的现金、烈酒、金额巨大的毒品或黄金、白银等。2014大选结束后，选举委员会的报告显示共缴获了约30亿卢比的现金、超过1.7万公斤的毒品、1600万升的酒类以及武器等非法资产，合计价值大约为120亿卢比。许多人认为这只是对选举期间不合法和非法资金实际数量的保守估计。2019年大选时，第一阶段投票尚未开始，选举委员会就已经查封了超过30亿卢比的现金。选举委员会2019年5月19日提交的报告显示，在选举中共有84.4亿的现金、价值30.5亿卢比的烈酒、127.9亿卢比的药品/毒品、98.7亿卢比的黄金白银及6.5亿卢比的其他物品被没收。也就是说，在2019年大选时，至少大约有350亿卢比的黑钱被选举委员会查抄。在南部的泰米尔纳杜邦，由于黑钱交易的猖獗，该邦一个人民院席位的选举被取消。这在印度大选的历史上是首次。在各邦一级的议会选举中，类似的情况更加普遍。

由于选举变得如此昂贵，从政就成为获得金钱回报的渠道。印度政客从政期间财富积累和增加的速度是有目共睹的。根据印度民间组织“民主改革协会”的统计，在2004年到2013年间，参加一次以上选举（包括邦议会选举、人民院和联邦院选举）的3452名候选人中，2967人的财富出现了增长。其人均财产从2004年时的1740万卢比增长到2013年的4080万卢比。竞选成功的候选人人均财产则从1800万卢比增长到5810万卢比。从2014年大选到2019年大选，396名连任的议员人均财产从5820万卢比增加到1.43亿卢比，五年内财产增长了145%。从2009年大选到2014年大选，335名连任的议员人均财产从1.68亿增加到2.37亿卢比，五年内财产增长了41%。由于人民院议员的薪酬是固定的，财富的积累和增加只能解释为与其职务相关。

印度选举政治中腐败的第二个表现是选举政治的罪犯化现象。许多具有犯罪背景甚至是暴力犯罪背景的候选人频频当选已成为印度选举政治中的公认事实。根据“民主改革协会” 的研究报告，2009年大选后人民院533名当选议员中，分别有150名和72名当选议员面临过犯罪指控和严重犯罪指控；在两个大党中，国大党的202名议员中有41位议员面临各种刑事指控，印度人民党的116名议员中有42位面临各种刑事指控。2014年人民院大选后542名当选议员（其中来自贾坎德邦的一位印度人民党议员由于提供的信息资料扫描不清晰而未能分析）中有185名议员面临过犯罪指控，有112名面临过严重犯罪指控。“民主改革协会”对2014年大选全部候选人的背景分析显示，有犯罪指控记录的候选人当选的比例是34%，而背景清白的候选人当选的比例仅有5%；印度人民党的281名当选议员中，有犯罪指控记录的候选人当选的几率是70%，而背景清白的候选人当选几率是64%；国大党的这一比例分别为6%和11%（国大党的比例偏低主要原因在于当选议员的数量仅有44名）；候选人犯罪记录严重的几个邦分别为马哈拉施特拉邦、北方邦、比哈尔邦和安得拉邦。2019年大选的数据显示，具有犯罪背景的当选候选人比例进一步增加了。

表1：作者根据印度民主改革协会(Association for Democratic Reforms)报告自制

二、选举政治腐败产生的根源

印度的法律允许政党接受匿名捐款，这为大量的黑钱转化为竞选资金提供了条件。独立初期，国大党主要靠党员的党费开展党的活动，《人民代表法》对候选人在选举中的开支有严格的限制。但随着选举费用的迅速增加，国大党很快就转向依靠企业的捐款弥补党费资金的不足，党的垄断地位和受管制的计划经济使得政商之间这种相互依赖关系变得容易。1969年，英迪拉·甘地政府为了阻止大企业向右翼资产阶级政党捐款，修改了《公司法》，禁止企业向政党捐款。所有政党不得不转而通过地下渠道，通过非法的渠道来获得企业的捐赠。黑钱和政治的关系不断巩固。1985年，拉吉夫·甘地政府取消了禁止企业向政党捐款的规定，允许企业最多将其前三年平均利润的5%捐赠政党，同时要求公司在年报中提及政治捐款。但在实际中，很少有公司在其年报中公布其政治捐款的详细信息。2013年，印度政府修订《公司法》，允许企业将前三年平均利润捐赠政党的资金上限比例从5%提高到7.5%。直到2016年以前，政党无需提供捐款20000卢比以上的捐款人/机构的信息。位于斯德哥尔摩的国际民主与选举援助研究所的报告称印度是世界上少数允许政党或候选人接受匿名捐款的国家之一。根据“民主改革协会”的研究报告，2004-2005到2011-2012财政年度，印度六个全国性政党的总收入为489.596亿卢比，其中大约只有8.9%的资金有明确的捐款来源（政党向选举委员会提交了捐款人的信息），16.05%的资金来自其他可知来源（包括政党资产买卖、党费、银行利息、印刷品销售等），此外约有75.05%以上的资金来源不明（见表2）。

表2：作者根据印度民主改革协会(Association for Democratic Reforms)报告自制

印度的税法进一步刺激了黑钱向政党的涌入。根据印度《所得税法案》第13条A款，政党可以免缴所得税，但必须每年向所得税部门提交所得税申报表。由于百分之百的收入免税，政党成为了理想的避税场所。印度政党数量庞大，许多政党登记注册后从未参加选举。这些政党成立的很大部分动因是获得免税的便利。根据选举委员会的报告，2014年大选时，共有1698个政党在选举委员会登记，但只有464个政党参加了选举。甚至在选举委员会宣布人民院选举日期后，还有大约52个政党登记成立。但是这些政党中只有15个参加了选举。为什么有这么多政党登记却不参加选举呢？其中一个重要原因就是各政党只要向税务部门提交所得税申报表，就可以完全免交所得税。

与此同时，数量庞大的政党导致竞争加剧，候选人只需要获得总选民的一小部分就有可能在简单多数选举制度下获胜，这也使得金钱在选举中能发挥重要作用。印度号称世界上最大的民主国家，其选举几乎是世界上竞争最为激烈的选举之一。在2019年的大选中，拥有投票权的选民数量高达9亿，设有超过100万个投票站，共有8026个候选人竞争议会542个席位，平均每个席位的竞争人数为15个。竞争的加剧无疑刺激了政党和候选人在选举中投入更多的竞选资金。1952年第一次大选时共花费1.05亿卢比，平均每个选民的费用约为0.6卢比；到2019年第17届大选，选举费用高达5500亿卢比（约为70亿美元），超过了2016年美国总统大选的费用。平均每个选民的费用是700卢比，平均每个人民院席位的竞选费用是10亿卢比。到了选举的时候，各党派都竞相采取各种手段争抢工作人员和竞选组织者，并发放礼物激励选民。

金钱在选举中如此重要，以致拥有巨大财富的候选人的比例越来越高。2009年大选时，参加竞选的7669名候选人中，资产超过千万的有1212人（16%）；到2014年大选时，参加竞选的8205名候选人中，资产超过千万的有2217人（27%）。以两大主要政党为例，国大党在2009年大选时提名的409名候选人中，264人（65%）资产超过千万；2019年大选时提名的463名候选人中，366人（79%）资产超过千万。印度人民党在2009年大选时提名的410名候选人中，171人（42%）资产超过千万；2014年大选时，426名候选人中，309人（72%）资产超过千万。2009年人民院选举时每位候选人的平均资产为1720万卢比，2014年人民院选举时每位候选人的平均资产为4920万卢比。更重要的是，金钱在选举中的重要性可以从大选中不同候选人资产多少与选举获胜机率之间对比看出。2014年大选中，资产超过1亿卢比的候选人选举中获胜的机率平均为30%，资产在2千万卢比到1亿卢比之间的候选人获胜机率平均为20%，资产在500万卢比到2千万卢比之间的候选人获胜机率平均为10%，而资产低于500万卢比的候选人获胜机率则只有1%。

大量具有犯罪背景的候选人被选入议会有两种原因。一是强烈的宗教种姓认同使得印度选民在选举中选择与他们具有相同种姓或宗教背景的政党或候选人；二是这些具有犯罪背景的候选人通常都是“日常政治中的能人”，他们与选民形成了某种特殊的支持和交换关系。在印度，由于制度的不健全和治理实现机制的差距，政府的运行经常会产生一些不合法的手段，导致公众需要通过规则外的途径来获得应有的公共服务，例如通过贿赂或利用影响力来解决问题。德里“发展中社会研究中心”在2005年和2011年两次“南亚民主现状调查”中发现，请求第三人——政客、中间人或其他人——干预普遍被认为是把事情办成的有效办法，分别有27%，30%和28%的受访者认为该办法非常有效。那些具有犯罪背景的候选人，往往就是现实政治生活中被视作能解决问题的“政治能人”。他们能够利用自己的影响力，帮助人们把事情搞定。这些事情包括获得国家的食品配给或补助、医院的床位、入学的机会、小额贷款等政治生活中的各个方面。在法律和秩序最容易受到威胁的地方，拥有暴力和权力网络背景的“政治能人”就更加重要。

表3：作者根据《印度民主：以公民的视角》（Democracy in India: A Citizens’ Perspective）一书自制

有犯罪背景的“政治能人”与所在选区的特定群体之间构成了庇护与被庇护关系，能够更加容易地把自己或其代理人送进议会。2013年11月至2014年2月间，“民主改革协会”进行了一次选民对于治理问题认知及治理绩效评估的调查。这次调查覆盖了全印度525个人民院选区，被调查的选民数高达25万人。调查发现，超过50%的选民认为，在投票时不会考虑候选人的犯罪背景，因为他们认为这些候选人“干得不错”。约25%的选民投票给有犯罪背景的候选人是因为这些候选人来自他们所在的种姓或宗教。

表4：作者根据印度民主改革协会(Association for Democratic Reforms)书籍自制

从对不同群体对有犯罪记录的候选人的偏好的分析来看，全社会范围内平均有35%的选民认为，如果案件不是太严重，他们会支持一位有犯罪记录的候选人；其中表列种姓的支持比例最高，约有61%的表列种姓认为只要候选人干得不错，他们就会支持，哪怕该候选人面临严重的犯罪指控；分别有36%和35%的表列部落和高种姓表示，即使候选人有犯罪记录，只要来自同一种姓或宗教，他们也会支持。处于社会弱势地位的人群更容易支持那些有能力的候选人，无论其背景如何。这充分证明了选举中暴力与“政治能人”、非正式网络的密切关系。

​三、选举政治腐败的改革

多年来，印度民间社会一直呼吁政府采取措施打击选举中的腐败现象，推动增加竞选资金透明化和遏制政治犯罪化方面的改革。迄今为止，只有在候选人个人信息的公开化方面，来自民间社会的努力得到了选举委员会和最高法院的回应。“民主改革协会”等公民团体在上世纪90年代末开始在邦一级选举中推动候选人信息公开化。他们认为，除非候选人的所有背景资料都被公开，否则选民无法在候选人之间做出明智的判断。为此，民间组织持续向法院呼吁支持这一做法。1999年，印度法律委员会在第170次报告中，建议在选举中将所有候选人的背景公开。2000年11月2日，德里高级法院向选举委员会提出，选举委员会有义务发布这一指示。但是印度人民党领导下的全国民主同盟政府上诉至最高法院，称根据宪法第84条，决定候选人资格的权力属于议会，选举委员会无权干预，而且目前也没有相关的立法。2002年5月2日，印度最高法院在一项判决中支持了选民要求知道候选人信息的权利。裁决指出，当议会未能立法时，选举委员会可以根据这一原则来行事。在此背景下，选举委员会充分肯定民主政治下透明性的重要性，指示所有参选议会的候选人（包括联邦议会和各邦议会）都应该向选举委员会提交一份宣誓书，披露个人过去在五个方面的详细经历：在填写被提名文件前的6个月中是否曾有任何犯罪指控被定罪、赦免或免于指控；是否在未决案件中面临超过入狱2年及以上的指控；个人及其配偶和未成年子女的财产（包括动产和不动产）；是否对公共金融机构或政府机构有负债，尤其是逾期未付的债务；个人的教育经历。2002年8月24日（议会休会期间），由21个政党组成的全国民主同盟政府通过了一个“打了折扣” 的条例，修改了《人民代表法》。然而，由于选举委员会的指示和该法律之间的分歧，最高法院再次面临“全国选举改革运动”和其它组织的公益诉讼。2003年3月13日，最高法院再次发布命令，重申了2002年判决的精神，要求候选人披露所有个人信息。不仅如此，如果有竞争对手提供另一份宣誓书，其中内容与候选人本人提供的信息相反，该信息也将被披露。如今，候选人在选举中公开自己的个人信息已经成为一项正式的制度。

在遏制政治犯罪化方面，最高法院也采取了积极的司法能动主义态度。根据《人民代表法》的规定，任何当选议员因违反《预防腐败法》等被判处有罪，将会在罪名成立后被剥夺议员资格，并在刑满后六年内不得参选。但是，由于司法诉讼程序复杂，案件结案费时常常持续若干年甚至数十年。政治家在保释和上诉期间仍能保留其议员资格，并能够利用其职务影响案件审理。这导致最后实际被剥夺资格或定罪的议员非常少。2013年7月10日，印度最高法院在“莉莉·托马斯诉印度联邦案”中裁决，任何当选议员（包括人民院议员、各邦议会议员和地方立法委员会成员）一旦被判以监禁两年及以上的罪行，将自动失去其议员资格，并在刑满释放后六年内不得参加竞选。该判决成为限制被判处有罪的政治家继续从政的重要法律文件。即使如此，被判处有罪的政客仍然可以担任政党领袖，从而操控政治。不过，2018年，最高法院拒绝了民间社会要求其下令完全禁止被定罪的政治家参加选举的呼吁。最高法院表示，尽管制定一部禁止犯罪的政治家竞选的法律对国家而言正当其时，但是，司法机构不能代行立法机关制定法律的权力。

在促进政党信息公开化方面，民间社会、最高法院和政府的努力一直没有获得成功。印度最高法院多次呼吁应将政党纳入《信息权利法案》监督范围。因此，2013年7月3日中央信息委员会发布命令，要求政党必须受《信息权利法案》的监管。信息委员会指出，六个全国性政党“虽然不是由宪法或议会通过的法律所成立的机构，也不受任何政府部门所有或控制”，但是“首先作为政党而存在，其次由选举委员会认定为全国性政党，因而享受诸多好处，其中之一就是接受来自个人或私营企业的捐款，同时政党所得收入免税；此外的好处还包括由选举委员会认定的党的标志，候选人可以在竞选中使用这些标志”。因而，六个全国性政党应同样被视作“公共机构”而受《信息权利法案》的监管。根据该法案，任何人都有权获得政府或公共机构的决策信息，包括开支及其相关文件。信息委员会的命令希望将政党资金管理纳入信息公开范围。但是，这一改革措施遭到主要政党的反对，尤以国大党和印度人民党两党为代表。中央信息委员会的命令也成为一纸空文。两大政党的反对理由是：第一，政党不是宪法或法律设立的机构，不受国家财政资助，政党是人们自愿联合的组织；第二，将政党置于《信息权利法案》监管之下，有可能会干扰政党内部运转，同时政党内部信息有可能被对手用于不当目的。因此，到目前为止，印度并未启动朝这一方向的改革。

不仅如此，政党还努力为自己获得更多政治资金创造便利。2017年，印度政府《金融法案》引入了政党资金改革法案。其内容包括：第一，取消了2013年《公司法》中7.5%的上限规定，允许企业不受限制进行政治捐款，同时政党不必披露捐赠对象的信息。第二，将政党接受现金捐赠的单笔金额从2万卢比降至2千卢比，超过2千卢比的政治捐款必须通过支票或转账形式。第三，引入选举债券制度。选举债券由印度国家银行发行，任何个人或公司均可从授权银行购买债券，捐赠给政党。任何根据1951年《人民代表法》第29条A款向选举委员会登记注册、并在上次人民院或邦议会选举中获得1%以上选票的政党均可接受债券，并在15天内将该债券兑现至银行账户。购买债券的捐赠人的身份对公众保持匿名，仅对银行和政党公开。这意味着公众无法知晓企业的政治捐款信息。目前，政党没有被要求披露捐赠金额在2万卢比以下的个人或组织的名字，也没有被要求披露通过选举债券进行捐赠的个人或组织的名字。因而，这项改革对选举中的黑钱无济于事。在2018-2019财政年度，7个全国性政党的总收入为374.9亿卢比，已知来源的收入约为95.2亿卢比，约占政党全部收入的25.4%。来自其他已知收入来源的收入（包括资产买卖、党费、银行利益、出版物发行等）约为28.5亿卢比，约占全部收入的7.6%。大约251.3亿卢比的收入来源都无法追踪（包括没有提供捐赠者姓名、捐款金额少于2万卢比的收入，以及通过选举债券进行的捐款、政党发行的代金券、救济基金、各种杂项收入、自愿捐款及会议或慈善团体捐款等），约占该财政年度政党收入的67%。在金额超过2万卢比的捐款中，92%以上的金额来自公司或商业捐款，只有8%的金额是来自于个人捐款。在全部未知来源收入中，78%都是通过选举债券进行的捐赠。这些购买选举债券的捐赠人的信息，公众无从知晓，而政党则可以在兑现债券时获知。

在获得外国捐赠方面，印度政府的改革也几乎是与透明化的方向背道而驰。1976年，英迪拉·甘地政府出台《外国捐款条例法》，其目的是限制外国企业向反对党及非政府组织捐款，以削弱政治上的反对派。2010年，该法案被修订，选举中的候选人、政党、政府雇员、法官、媒体从业者、立法机构成员等均不得接受“外国公司”捐款。其中，“外国公司”被定义为外国个人或法人拥有50%以上所有权的公司。2016年印度政府的《金融法案》则认定外资比例在该行业外国直接投资限制范围内的企业不属于“外国公司”的范畴。换句话说，不论所有权结构如何，只要该公司的外资比例在政府的外资政策范围内，该公司就可以在印度进行政治捐赠。同时规定政党接受外国捐款的合法期限回溯至2010年。2018年《金融法案》进一步将该合法期限回溯至1976年，即《外国捐款条例法》出台之日。这意味着，对于国大党和印度人民党这两个财力雄厚的政党来说，所有的外国捐款都将合法化。

对于印度的一些政党而言，它们既是腐败的既得利益者，同时也是腐败的受害者。选举中的金钱和暴力、政党政治的犯罪化现象严重削弱了印度政党的公信力。相较于司法、军队等非经选举产生的机构而言，政党、议会、行政部门的政治信任度明显要低。两次“南亚民主现状”的调查显示，在印度，信任政党的受访者比例分别为36%和37%。透明国际的“全球腐败晴雨表”2013年的研究报告显示，有86%的受访者认为印度的政党非常腐败；65%的受访者认为议会以及邦一级的议会非常腐败。印度政党所面临的信任度赤字充分证明了选举政治所亟需应对的挑战：限制不透明的金钱在选举中发挥的作用，同时让有犯罪背景的人进入议会变得更加困难，恢复公众对于道德的信心，并提高政治家的能力。

多年来，印度选举政治领域反腐败的主要推动力来自于民间社会的努力，最高法院在其中扮演了积极的司法能动主义角色。但是，要真正改变政治领域的腐败现象，就得要求政府和立法机构制定法律，推动防止金钱和暴力政治的改革。如前所述，这些改革遭到了几乎所有政党的抵制。在印度，政党控制着国家的行政机构和立法机构。政党无意在透明化和限制政治犯罪化方面做出积极的改革，印度选举政治领域的腐败在短时期不可能有明显的改观。只要政治仍然是有利可图的生意，只要法律之外的权力仍然是有效的手段，选举就不可能成为真正的民主竞争。

作者简介：陈金英，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授。