基于可支配财力视角下的地方债务情况分析

近年来，地方债务问题日益受到关注。时不时能看到地方财政紧张、工资发放困难甚至转让公交水务等相关民生资产的经营权等相关新闻，部分地区的城投公司也被曝出存在信托、租赁、定融等刚性负债逾期。对于债务压力是否可承受、是否仍应继续加杠杆、中央财政是否要承接地方债务等问题，相关讨论热度也日渐升温。

但通观讨论，不少观点对地方债务的构成与演变、地方财政构成、中央和地方财政的关系都缺乏认知，甚至对财政收入与债务的测算口径都不甚了了。本着“先说清楚问题，才能讨论方法”的原则，本文通过统计中央和各省份的债务规模，测算其可支配财力，并以可支配财力为分母测算其债务率，结合财政自给率和债务付息规模进行相关测算，尽可能还原地方债务的真实情况，进而加以分析。

整体来看，地方债务率虽然增长较快，但大多数省份仍处于可控状态。当然，由于近年增长速度偏快，甚至高于GDP增速与财政收入增速，因此需要重视债务规模的新增规模。各省份的可支配财力结构在过去几年已经有了显著变化，在土地出让收入大幅下降的情况下，整体上仍保持上升态势。在中央财政发挥重要作用的同事，各省份造血能力也有所增强。在剔除上级转移支付收入和土地出让收入的情况下，财政收入在可支配财力中的占比仍在提升，已突破50%。但后者的稳定性仍有待后续验证。流动性方面，目前地方政府债务还本可通过再融资滚动续借，利息支出整体占比不高，但专项债务占政府性基金支出的比重近年增长偏快，结合城投付息支出，在部分省份流动性存在一定压力，需要加以重视。

笔者认为，在经济转型期仍需要保持适当的杠杆规模和增速，但是结合过往经验教训与当前杠杆规模，不宜盲目扩大。所谓的“中央承接地方债务”也不符合现行的财政结构与中央财政状况。后续发债当更注重资金用途和使用效率，避免再走“大水漫灌”老路，而要用到培育发展新增长点的“刀刃”上。

​一、相关数据的统计口径

（一）数据来源

如非特殊提示，本文数据来源均来自于各级政府的预决算报告，其中2019-2022年数据均来自决算报告及其表单，2023年决算报告尚未公示，故当年数据均来自当年预算执行报告及其表单。

（二）可支配财力

可支配财力是无专项用途、可供各级政府机动调配使用的财政资金。由包含转移性收入的一般公共预算收入与政府性基金收入加总后，再扣减专项转移支付收入、调入资金、债券转贷收入、补助下级支出、上解上级支出所得。相较于对各个科目财政收入的简单加总，可支配财力更突出了财政收入调配的自由度和财政系统的内生性，排除了专项拨款和债券募集所获得的财政收入，更能精确展现政府的财政实力。

构成可支配财力的财政收入主要包括一般公共预算收入（包括税收收入和非税收入）、政府性基金收入（其中最主要为土地使用权出让收入）、上级补助收入（包括返还性收入和一般性转移支付收入）、下级上解收入、往年结余等。其中构成各省份（含市、自治区，后文均用“省份”代称）可支配财力最为核心的来源是税收收入、土地出让收入和中央补助收入，在2022年以前，上述三项收入能占到各省份可支配财力的80%以上，甚至逼近85%。随着近年来土地出让收入的缩减，占比有所回落，但依然在75%以上。

在计算可支配财力时，有部分省份在测算所涉及的收支明细中有披露不完全的情况，对此采用了若干方式进行补充拟合，诸如以中央预决算明细中的转移支付分地区明细表中数据，去填补该省份未披露的上级转移支付数据；以地方政府披露的债务发行和还本付息明细表去填补未披露的债务收支数据；以上年决算的年终结余数去填补2023年预算执行报告未披露的上年结余收入。并确保填充后的财政收支基本平衡，尽可能压缩误差。

鉴于2023年决算报告尚未出具，预算执行报告数额与决算存在一定误差，且部分省份的预算执行报告对转移性收入的披露信息较少，因此在后文比较分析部分，如涉及到与可支配财力相关指标，将同时比较2022年与2023年。

（三）政府债务

如（一）所述，中央政府债务数据来自国务院官网上公示的中央预决算报告和表单，各省（市、区）政府的债务数据来自于其政府官网披露的预决算报告和表单。各省（市、区）政府债务加总后与中央披露的地方政府债务总数存在小额误差，因确保所有测算口径的统一，涉及地方政府债务总额的测算，仍以各省（市、区）政府债务加总数为基准。

（四）城投平台债务

城投平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，以为政府基础设施项目提供代建和配套筹资、运营、管理为自身的主要职能，并拥有独立法人资格的经济实体。城投平台曾在相当一段历史时期，作为地方政府融资平台，直接承担为政府投资项目进行融资的功能，以土地整理和项目代建作为其主要的收入来源。在2019年前后，在中央统一领导下，各级政府开始统计和逐步化解隐性债务，推动地方城投退出政府融资平台和向市场化转型，剥离其政府融资职能。但截至目前，大量城投平台的主营业务依然是基础设施代建，建成后向政府或政府指定单位交付并确认收入，因此城投平台与地方财政的关系依然较为紧密。

城投平台有息债务是该地区行政区划下所有的城投公司承担还本付息义务的短期债务与长期债务合计。其中，短期债务主要包括短期借款、一年内到期的非流动负债、应付短期债券、拆入资金、卖出回购金融资产款、向中央银行借款、吸收存款及同业存放、交易性金融负债，长期债务包括长期借款、应付长期债券、长期应付款和租赁负债。

本报告中的城投平台有息债务数据均来自于“企业预警通”系统，但由于未发债平台一般不会披露完整财报，无法对其统计，此外对于诸如明股实债这样的实质债务未必能够识别，导致数据统计会存在一定误差。由于近年地方债务管理日益规范、隐性债务统计日益严格、城投平台逐步整合并向市场化转型，对于城投平台各类金融负债的确认与记录已更为规范，总体来看，数据误差正逐步缩小。

（五）政府债务率和宽口径债务率

在本文中，政府债务率=政府债务/可支配财力，宽口径债务率=（政府债务+城投平台有息负债）/可支配财力。相较于以综合财力作为分母，更能体现政府对债务的流动覆盖能力。

此外，一般将政府债务/GDP称为“政府负债率”，《马斯特里赫特条约》将政府安全偿还债务的审慎上限设定在60%。照此计算，2023年全国政府负债率为56.04%，仅有4个省份的负债率超过60%。加入城投有息负债以后的宽口径负债率为106.87%，依然有20个省份负债率低于100%。相当一部分债务压力较高的省份负债率并未突破红线，与债务率相比，数额差多在3-4倍，部分省份甚至可以达到5倍以上，乃至突破6倍。由此可见，在反映财政对债务的覆盖能力上，该指标存在一定的局限性。

二、中央和地方债务情况

（一）中央、地方政府和城投债务的规模

截至2023年末，全国政府和城投平台债务合计约为134.72万亿元，较2019年增长74.65%。其中，中央债务30.03万亿元，较2019年增长78.72%。地方债务104.68万亿元，较2019年增长73.52%。地方债务中，地方政府债务合计40.61万亿元，较2019年增长90.59%；地方城投平台有息债务64.08亿元，较2019年增长64.20%。从增幅上看，近年来无论是中央还是地方债务的增速都保持在10%以上的高位，远超历年GDP增速，其中，中央债务增速在疫情开始的2020年曾达到近25%的峰值，随后两年保持在11%左右的增速，到23年增幅又达到16.09%，是当年各类债务里增幅最大的。地方政府债务增幅在近年来始终保持在15%-20%的区间内。地方城投债务的增速总体放缓，但依然在10%以上。总体来看，全国政府和城投债务不管是规模还是增速仍然保持在高位，自2021年突破百万亿元大关之后，各项债务合计的增速仍在以每年12%-15%的速度增长，每年新增债务都在10万亿以上，2023年新增债务规模更是突破16万亿。广东省GDP常年位居全国第一，2023年该省政府和城投债务合计约6.31万亿元，相当于一年新增了2.5个广东的债务量。

图2.1  2019-2023年中央和地方债务规模、结构与增速

单位：亿元，%

数据来源：2019-2022年中央和各省财政决算报告及其表单，2023年中央和各省财政预算执行报告及其表单，企业预警通城投平台有息债务统计。以下图表如无特殊标注，来源均同。

（二）地方政府、城投债务的结构和区域分布

1、地方政府债务结构

推动地方政府债务增长的主要原因是专项债务的快速增长，截至2023年末一般债务由2019年的11.87万亿元增长至15.81万亿元，增幅仅为33.16%。而专项债务则由同期的9.44万亿元增长至24.81万亿元，增幅高达162.81%。

图2.2  2019-2023年地方政府债务规模和结构

单位：亿元

2、债务规模分布

分地区来看，各省份政府和城投债务合计规模已由2019年的60.33万亿元，增长至2022年的92.56万亿元，2023年已突破百万亿元大关，达到104.68万亿元。其相应年份的各省分布如下图所示。

图2.3  2019、2022年和2023年各省份债务规模分布

单位：亿元

从地方债务的分布来看，债务集中度较为明显，全国不含港澳台的31个省份中，半数以上债务规模在3万亿元以下，债务规模4万亿以下的省份共计23个，债务规模超过5万亿元的省份仅有5个，分别为江苏（11.79万亿）、浙江（9.63万亿）、山东（7.71万亿）、四川（7.42万亿）、广东（6.31万亿），均为2023年GDP前五大省。各省债务规模及其占全国GDP的比值如下表所示。

表2.1  各省债务规模及对应GDP占比分布

注：GDP数据来自各省份的公开数据，占比未能达到100%系各省GDP加总后与全国GDP存在差额。

2023年共计有15个省份的GDP占全国GDP比重，大于其债务占地方债务总数的比重，较2019年增加2个，占全国GDP总数的47.49%，其债务占地方债务总数的35.40%。

表2.2  2023年GDP占比高于同期债务占比的各省份明细

3、各省份政府债务和城投有息债务构成分布

截至2023年末，全国城投有息债务是地方政府债务的1.57倍，其中，城投有息债务达到地方政府债务1.5倍的省份共有10个，分别为：江苏（4.18）、浙江（3.21）、四川（2.66）、湖北（1.81）、山东（1.80）、北京（1.73）、重庆（1.73）、陕西（1.67）、江西（1.63）、广西（1.54）。城投有息债务低于地方政府债务的省份有8个，分别为：吉林（0.70）、河北（0.69）、宁夏（0.47）、辽宁（0.44）、内蒙古（0.36）、黑龙江（0.33）、青海（0.23）、海南（0.04）。而在2019年，全国城投有息债务是地方政府债务的1.83倍，城投有息债务达到地方政府债务1.5倍的省份有17个，低于地方政府债务的省份有7个。这也反映出随着近年来化债工作的深入，城投债务虽然规模仍在增长，但在地方债务结构中的占比已有所收窄。2023年各省份的政府债务和城投债务构成如下图所示。

图2.4  2023年各省份政府债务和城投有息债务结构图

单位：亿元

（三）小结

综上，近年来政府和城投债务不管是从规模上还是增速上，依然维持在高位水平，且每年仍以十几个百分点的速度递增。其中地方政府债务增长主要是因专项债务扩张较快。城投债务增速虽然有所回落，但增速依然保持在10%以上。地方债务集中度较高，占全国GDP近半数的15个省份，其债务只占到全国地方债务总数的35.40%，债务主要集中在中东部和西南的十余个省份之中，且这些区域的城投债务大部分都在政府债务的1.5倍以上。值得关注的是，2023年GDP前五大省份中，除广东以外，其他四省的债务合计占比已高于其GDP全国占比近10%，债务驱动发展的边际效益正在递减。

三、中央和地方可支配财力情况

（一）中央可支配财力的规模

2019-2023年，中央可支配财力分别为1.93、0.33、1.36、2.05、0.84万亿元。造成历年中央可支配财力波动较大的原因主要在于中央承担着巨大的财政赤字和转移支付。财政赤字规模已从2019年的1.83万亿元增长到2023年的3.66万亿元，增长了一倍。而中央对地方的转移支付也由2019年的7.44万亿元增长至2023年的10.29万亿元，首破10万亿元，且历年的转移支付支出均占到财政支出的2/3左右。与地方财政相比，中央财政中土地使用权出让收入占比较低，部分年份甚至为0，也不存在上级补助收入。近年来中央财政的可支配财力、对地方转移支付和财政赤字规模如下图所示。

图3.1  2019-2023年中央财政可支配财力、对地方转移支付和财政赤字规模

     单位：亿元

（二）地方可支配财力的规模和结构

2019-2023年，全国财政都受到减税降费、新冠疫情、土地财政退坡等多重因素的影响，但整体上仍保持了增长态势。同期各省份可支配财力分别为26.48、28.96、30.00、30.07、30.59万亿元。但其中的结构已发生了较大变化。主要体现在：

（1）土地财政退坡明显。2023年，土地出让收入占比为18.52%，较2019年的26.85%，降低了近8.3个百分点。其中在疫情初期，伴随着各省份加大供地力度，土地出让收入占比曾一度超过28.50%，但随后就快速回落。2022年和2023年，土地出让收入的降幅分别为23.12%和13.24%。2023年的土地出让收入仅为2019年的80%，是构成可支配财力的主要收入门类中，唯一一项金额出现负增长的。

（2）中央转移支付力度加大。2022年，上级补助收入在地方可支配财力中的占比首次突破30%，2023年，占比为31.38%，较2019年的27.29%，上升了近4.1个百分点。面对一系列挑战，中央财政发挥了稳定器的作用，上级补助收入在2022年、2023年增速分别为15.82%和5.14%，远超当年可支配财力涨幅（0.24%和1.71%），2023年的上级补助收入较2019年增加32.88%，有力地支撑了各地财政稳定。

（3）一般公共预算收入在可支配财力中的基础地位得到巩固。2023年税收收入和非税收入合计占比为38.32%，2019年为38.18%，基本持平。其中税收收入占比略有下降，由2019年的29.08%下降至2023年的27.89%。经历了经济转型、减税降费、新冠疫情等叠加挑战，2023年的税收收入占比仍较2022年增加了1.5个百分点。2023年各省份一般公共预算收入合计规模，较2019年增长了15.97%，其中税收收入规模增长了10.80%。

图3.2  2019-2023年各省份可支配财力总额的构成

单位：亿元

（三）各省份可支配财力的分布和构成

2022年和2023年各省份可支配财力分布如下图所示。近2年，可支配财力超过2万亿元的省份均为3个，分别是广东、江苏和浙江，较2019年新增了1个。2022年可支配财力在1-2万亿的省份共计8个，2023年为9个。2019年仅有6个。近两年可支配收入低于5000亿元的省份均为6个，2019年为7个。区域财力分布更为均衡。2023年，GDP排名前五和前十的省份可支配财力占比分别为34.11%和53.13%，低于同期的GDP占比（分别为39.86%和61.17%），也体现出转移支付对不同省份财力的平衡作用。

图3.3  2019、2022年和2023年各省份可支配财力分布

单位：亿元

构成方面，总体来看，一般公共预算收入（即税收收入和非税收入之和）占可支配财力的比重有所上升，全国平均占比已由2019年的34.59%上升到2023年的38.32%。一般公共预算收入占比超过40%的省份已由2019年的4个增长到8个，主要分布在东部沿海的发达省份和京津地区。上述省份的税收收入占比基本都超过了30%，其中广东的税收收入占比超过40%，京沪甚至超过了50%。土地财政出让收入在各省财力中所占比重明显收窄，超过30%的省份，在2019年有6个，2023年仅有2个。而在后进省份中，上级补助收入占比有扩张趋势，2023年有9个省份的上级补助收入占比超过50%，GDP排名最后的10个省份，有7个的上级补助收入占比超过55%，4个超过60%。

图3.4.1  2023年各省可支配财力构成

单位：亿元

图3.4.2  2022年各省可支配财力构成

单位：亿元

图3.4.3  2019年各省可支配财力构成

单位：亿元

构成各省份可支配财力最主要的项目分别是税收收入、土地出让收入和上级补助收入，2022年以前，三者合计占可支配财力的比重稳定保持在80%-85%，近年来伴随土地出让收入的下降而有所下滑，但仍保持在7%以上。2019年、2022年和2023年的占比分别为82.64%、77.48%和77.75%。将2019-2023年各省份财力加总后，上述收入历年占比变化如下图所示。

图3.5  各省份税收、土地出让和上级补助收入合计历年占比

2019、2022和2023年，各省份的税收、土地、补助收入占可支配财力的比重，及对应省份的GDP占全国比重如下表所示。

表3.1  各省份税收、土地出让和上级补助收入构成情况及GDP占比

注：各省GDP占比合计未能达到100%系因各省GDP加总后与全国GDP存在差额。

综上，各省份的可支配财力呈现出以下特征：

（1）税收收入方面，五年间在复杂因素影响下走出了一个W形，目前有所修复，但仍不如疫情以前。2022年和2023年各省税收收入占可支配财力的平均比例分别为25.44%和27.89%，低于2019年的29.08%。如上文所述，反映了减税降费、新冠疫情、产业转型等因素叠加，对财政造成的影响。从各省数据来看，税收情况在近年走出了一个W形，税收占比超过30%的省份一度在2020年和2022年大幅减少，甚至在当年没有一个省份的税收占比能超过50%，又在2021年和2023年修复。但整体来看，还没有恢复到疫情以前的水平。税收收入占比超过30%的省份仅有7个，较2019年减少1个，GDP占比为38.07%，较2019年下降了0.34个百分点。而税收收入占比低于20%的省份，由2019年的9个增加到2023年的12个（2022年为15个），这些省份的GDP占比从10.50%增长至18.26%（2022年甚至达到了31.34%）。也就是说，税收收入占比不足20%的省份，在2023年已经占到全国生产总值近20%，规模相较2019年将近翻了一番。从中可以看出，地方财政的第一造血能力依然有待加强。

（2）土地出让收入方面，在疫情期间达到峰值后迅速滑落。2019年，各省财政收入占可支配财力的26.70%，在疫情开始的2年中，均保持在28%以上，自2022年开始回落，仅为21.71%，2023年更是跌破20%，仅为18.52%。2019年土地出让收入占比不足20%的省份，仅有12个，其GDP仅占全国的14.55%。2022年已增长到18个，GDP占比达40.41%。2023年更是达到21个，GDP占比为51.35%。其中有12个省份的土地出让收入占比不足10%。2019年土地出让收入占比超过30%的省份有6个，占当年全国GDP的36.11%，2022年和2023年均只有江苏和浙江，占全国GDP的16%，且自2023年开始，再没有一个省份的土地出让收入占比能超过40%。

（3）上级补助收入方面，近年来持续攀升，许多省份对上级转移支付的依赖度加大。2019年各省份的上级补助收入合计占当年可支配财力的26.87%，随着疫情开始，2020年迅速突破30%，2021年随着全国经济的恢复大幅回落至26.09%，但2022年又突破30%，并在2023年进一步上升至31.35%。上级补助收入占可支配财力比例超过30%的省份，2019年有21个，GDP占比46.05%。其中超过40%的省份有10个，GDP占比仅为13.63%。2022年有23个省份的上级补助收入占比超过30%，GDP占比已达51.89%。其中13个省份的上级补助收入占比超过40%，GDP占比已超过20%。2023年上级补助收入占比超过30%的省份仍为23个，GDP占比为51.59%，但超过40%的已达15个，GDP占比达到29.34%。也就是说，占到全国GDP近三成的省份，可支配财力中有40%依靠上级补助。而反观上级补助收入占比低于20%的省份，由2019年的8个减少到2023年的7个，GDP占比也由47.59%收缩至40.34%。更多的省份对上级转移支付的依赖度加深。

（四）各省份的财政自给率

财政自给率方面，与2019年相比，2023年各省份的财政自给率整体略有提高，有18个省份自给率超过40%，9个省份自给率超过50%，均较2019年增加1个。财政自给率不足30%的省份有7个，较2019年减少1个。但是东部沿海地区的财政自给率普遍下降，2019年，京沪江浙粤的财政自给率都在70%以上。但到2023年，仅有京沪粤仍维持在该水平，且京沪自给率较2019年也有所下降。近年来，中央提出经济大省要勇挑大梁，相应增加建设开支，这也在财政自给率中有所体现。同时，由于近年来能源价格上涨，部分中西部能源大省的财政收入随之增长，而东部地区的建设成本也相应提高。由此造成东西财政自给率增减不一的情况。

图3.6  2019年和2023年各省份财政自给率情况

单位：%

（五）各省份财政的自我造血能力

2019-2023年，在剔除上级补助收入的情况下，各省财力规模仍保持整体上升态势，由19.36万亿增加到21.00万亿元，但存在一定的波动，其中峰值在2021年，达到22.17万亿元，随后在2022年回落至20.95万亿元，2023年再回升至21.00万亿元。连续两年无补助财力的增速小于当年GDP增速。

图3.7  2019-2023年各省份无补助财力合计变动情况

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各省份的分布上，2022年有18个省份的无补助财力较上年负增长，2023年有14个省份负增长。当年仍有8个省份的无补助财力低于2019年水平，甚至有9个省份的无补助财力低于疫情肆虐的2020年，其中像广东这样的经济大省在2023年无补助财力甚至是近五年来的最低水平。这也反映了各省的土地出让收入回落幅度较快对整体财力的影响。

图3.8  2019、2022年和2023年各省份无补助财力分布

在上级补助收入和剔除土地出让收入的情况下，各省份的无补助非地财力合计规模在2019-2023年分别为12.29、12.02、13.68、14.42和15.34万亿元，除2020年出现负增长，剩余年份均保持了高于当年GDP增速的上升势头。其占可支配财力的比重，也由2019年的46.44%增长至50.14%，首次突破可支配财力的50%。这也反映出在土地财政退坡的情况下，虽然地方承受了较大挑战，但是内生的财政造血能力仍在逐渐加强。鉴于近年来包括能源价格上涨、部分行业产能集中释放、生产物流连带向好等积极因素的影响，也带动了相关省份税费收入的增加，有利于其财力的增长，但这些积极因素的可持续性依然有待观察。另一方面，各省份的无补助非地财力增速依然远低于地方债务的增速，地方债务压力依然还在加大。

图3.9  2019-2023年各省份无补助非地财力合计变动情况

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各省份分布方面，2019年有15个省份的无补助非地财力不到3,000亿元，其中有6个不到1,500亿元。2022年，不足3,000亿元和1,500亿元的省份已分别缩减到12个和5个。2023年则分别为11个和4个。2019年仅有4个省份的无补助非地财力超过7,500亿元，占当年全国GDP的34.43%。到2022年，面对疫情扩散扰动的情况下，依然有5个省份超过7,500亿元，占当年全国GDP的38.29%。到2023年，已有6个省份超过7,500亿元，达到全国GDP的43.30%。

图3.10  2023年各省份无补助非地财力分布

单位：亿元

近年来，各省份的无补助非地财力不仅规模上升，且在本地可支配财力中的占比总体上也在提高。2019年无补助非地财力不足可支配财力40%的省份共计16个，占全国GDP的36.48%，其中甘肃、青海、西藏3个省份的财力占比不到30%。2022年占比不到40%的省份减少至14个，2023年减少到11个，占全国GDP的比例仅为17.62%，其中仅有西藏的财力占比不到30%。而无补助非地财力占比超过50%的省份，由2019年的6个增加至2022年的9个，再增加至2023年的11个，GDP占比也由同期的34.11%增加至41.31%和54.03%。即到2023年，占到全国GDP半数以上的省份，其半数以上的可支配财力可不依赖于土地出让或上级补助，这也显示了各省份的内生财政造血能力正在加强。

图3.11  2023年各省份无补助非地财力占比分布

单位：%

（六）小结

       综上，2019-2023年，各省份的可支配财力仍保持增长态势，但其中结构已经出现重大变化，土地出让收入不管是规模或是占比都在近年减少，而上级补助收入大幅增长，税收收入在多重因素的影响下出现波动，但在防疫结束后已呈现修复状态，其增长的稳定性仍需关注。总体来看，各省财政的自我造血能力在近年有所强化，在一系列挑战中仍保持整体增长的态势，尤其是剔除上级补助收入和土地出让收入的其他部分财政收入增长较快，超过了GDP增速，全国各省份合计的无补助非地财力占可支配财力的比重，在2023年首次突破50%。当然，土地出让收入继续收窄的预期，以及经济转型可能带来的税收收入波动，依然会对各省份财政的造血能力构成挑战。

四、中央和地方债务率

（一）中央债务率

中央层级并没有城投公司，不适用于宽口径债务率的概念，且由于受到可支配财力波动的影响，致使基于可支配财力测算的中央政府债务率波动较大，2019-2023年分别为868.42%、6,338.24%、1,705.00%、1,260.44%和3,562.05%。但是即使没有城投有息债务，由于承担了大量财政赤字和对地方的转移支付，导致中央债务率无论如何波动，都远高于任何一个省份的宽口径债务率。

（二）地方债务率

2022年基于可支配财力计算的地方宽口径债务率已达307.79%，较2019年增加了近80个百分点。其中地方政府债务率为116.59%，而2019年仅为80.48%，城投有息债务率为191.29%，2019年为147.40%。2023年债务率依然在快速攀升，以预算执行报告初步匡算的可支配财力进行测算，全年宽口径债务率达342.23%，其中地方政府债务率132.75%，较2022年又增长了16个百分点，城投有息债务率209.48%，较2022年增长了18个百分点。结合上文，虽然从中央开始各级政府均强调了债务规模严控和存量债务化解，但债务规模的增长速度依然超过了地方可支配财力和GDP的同期增速，地方债务率依然处在上行通道中，其中城投债务率增长速度依然超过政府债务率。

图4.1  2019-2023年各省份政府和城投合计债务率结构

（三）各省份债务率的分布

从各省分布上看，2019年全国各省份的平均政府债务率为80.48%，仅有10个省份的政府债务率高于100%，多为中西部省份，仅占当年GDP的16.19%，且无一省超过150%。到2022年，各省份的平均债务率已上升到116.59%，仅有5个省份的政府债务率低于100%，占当年GDP的22.61%，已有辽宁、云南、贵州、天津4个省份的政府债务率高于150%。2023年平均政府债务率继续攀升至132.75%，仅有江苏、上海、西藏这3个省份的政府债务率低于100%，仅占当年全国GDP的14.11%，而政府债务率高于150%的已有12个，已占到全国GDP的33.06%。5年间各省份的平均政府债务率增加了52.29个百分点。

图4.2  2019年、2022年和2023年各省份政府债务率分布

单位：%

在加入城投有息债务后，2019年全国各省份的平均宽口径负债率为227.88%，尚有11个省份的宽口径债务率低于200%，占当年GDP的30.02%，有6个省份的宽口径债务率低于150%，其中不乏广东（121.35%）、上海（127.82%）等发达地区。到2022年，平均宽口径债务率攀升至307.79%，仅有8个省份的宽口径债务率低于200%，占当年GDP的10.57%，仅有上海、海南和西藏的宽口径债务率仍低于150%。2023年，各省份的平均宽口径债务率已达342.23%，其中宽口径债务率低于200%的省份又减少1个，这7个省份的GDP仅占当年全国GDP的8.47%，且仅有西藏的宽口径债务率仍低于150%。2019年，宽口径债务率超过300%的省份仅有江苏、贵州和天津3个，占当年GDP的13.14%，其中仅天津的宽口径债务率超过400%。到2022年，已有13个省份宽口径债务率在300%以上，占当年全国GDP的53.30%，其中有3个省份的宽口径债务率突破400%。2023年更是有17个省份的宽口径债务率超过300%，相关省份的GDP占比突破全国的2/3，达到68.55%，其中已有7个省份的宽口径债务率超过了400%，包括：天津（604.24%）、浙江（475.35%）、江苏（466.24%）、重庆（435.84%）、山东（432.90%）、云南（427.03%）、四川（406.81%）。上述7个省份的GDP已经超过全国的1/3，且其中4个是全国GDP规模前五大省。

图4.3  2019年、2022年和2023年各省份宽口径债务率分布

单位：%

（四）各省份的政府债务还本规模

2019-2022年，各省份政府债务还本支出合计分别为1.50、2.10、2.97、2.79万亿元，2023年仍有部分省份尚未公布债务还本规模，预计将超过4万亿元，反映了往年融资债务在2023年集中到期。2019-2022年还本支出占可支配财力的比例分别为5.66%、7.27%、9.90%、9.26%，预计2023年将超过13.0%，总体呈快速上升态势。2019年只有4个省份的还本支出占可支配收入超过10%，且无一达到15%。至2022年已有11个省份超过10%，其中4个超过15%。2023年在部分省份数据暂缺的情况下，还本财力比大于10%的省份达到了20个，其中9个超过20%。虽然地方政府可通过再融资形式滚动续借债务，但是集中到期仍会对财务流动性造成一定的压力，且上述测算尚未含城投债务的还本支出，而城投债务的续期压力相较政府债务会更大。

图4.4  2019年、2022年和2023年各省份政府债务还本财力比分布

单位：%

（五）各省份的债务付息规模

2019-2023年，各省份政府债务付息支出合计分别为0.64、0.79、0.91、1.11、1.23万亿元，五年内增长了91.19%，同期政府债务增长了90.59%，二者基本持平，反映了地方债务发行规模和发行成本整体保持平衡、成本略有增加的态势。具体到各省份，付息支出增长率低于50%的省份仅有宁夏（37.76%）和贵州（37.47%），有27个省份付息支出较2019年增长了60%以上，其中20个增速超过80%，12个省份的付息支出较2019年增长1倍以上，但增长达到1.5倍的省份仅有西藏（350.17%）、江西（158.59%）和北京（150.40%）。其中西藏政府债务规模较小，2019年到2023年增长额仅为400多亿元，付息支出相应地由4.92亿元增长至22.15亿元，增长率高主要是因基数偏低导致。共有17个省份的债务付息支出增长率超过了债务规模增长率，但其中有8个差额在10%以内，3个略超10%，仅有6个差额超出15%，4个超出20%，分别为西藏（178.98%）、广西（36.08%）、北京（21.23%）、江西（21.04%）。对比2019年，各省份2023年政府付息支出和债务规模增长率情况详见下图所示。

图4.5  各省份2023年政府付息支出和债务规模较2019年增长率情况

以付息支出除以政府债务规模，可测算出地方政府存量债务的平均利率。2019年和2023年，各省份政府债务的平均利率分别为3.03%和3.04%。绝大部分省份的政府债务平均利率在2.8%-3.2%之间。2023年共有12个省份平均利率在2.8%-3.0%，13个省份平均利率在3.0-3.2%，低于2.8%的仅有广东一省（2.67%），平均利率高于3.2%的5个省份中，仅有广西（3.87%）和新疆（3.37%）的平均利率超过3.3%。与2019年对比，19个省份的平均利率变动在0.2%以内，其中13个变动在0.1%以内。平均利率下降超过0.3%的共有3个省份，分别为贵州（-0.40%）、广东（-0.36%）和吉林（-0.33%）。平均利率上升超过0.3%的共有4个省份，分别为西藏（1.29%）、广西（0.64%）、内蒙古（0.31%）和黑龙江（0.31%）。各省份2019年和2023年政府债务平均利率情况如下图所示。

图4.6  各省份2019年和2023年政府债务平均利率情况

（六）各省份付息压力测算

近年来，政府债务付息支出占可支配财力（以下简称“政府付息财力比”）的比例不断增长。2019年27个省份的政府付息财力比低于3.5%，其中18个低于3%，超过4%的仅有贵州一省（4.98%）。到2022年，有17个省份的政府付息财力比大于4%，其中4个超过5%，低于3%的仅有7个省份。2023年，政府付息财力大于4%的省份增加到21个，超过5%的仍为4个，仅有江苏（2.87%）、上海（2.07%）和西藏（0.72%）低于3%。与2019年相比，2023年共有18个省份的政府付息财力比增幅超过50%，其中12个增幅超过80%，共有6个省份增幅达到1倍以上，占当年全国GDP的23.00%，分别是：西藏（209.18%）、天津（163.24%）、江西（134.74%）、北京（131.86%）、广东（119.68%）、河南（114.43%）。

图4.7  2019、2022年和2023年各省份政府付息财力比分布

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根据2016年国务院办公厅发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》，将“一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%”的情形列为Ⅳ级债务风险事件，“债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。2019年除贵州省的专项债务付息支出比达到9.38%，全国其他省份的一般债务付息支出比均在3.5%以内，专项债务付息支出比均在5.5%以内。目前一般债务付息支出比仍较为稳定，截至2023年末，仍有28个省份的一般债务付息支出比均在3.5%以内，所有省份都在4%以内。但近年来大量增额的专项债务已大大推高了专项债务付息支出比，到2023年，共有28个省份的专项债务付息支出比较2019年增幅超过80%，25个省份增幅超过100%，甚至有12个省份的增幅超过200%。专项债务付息支出比超过10%的省份，自2021年才开始出现，当时仅宁夏1省，2022年有6个，到2023年已有10个，相关省份的GDP占当年全国的17.40%。

图4.8  各省份2019年和2023年政府一般和专项债务付息支出比对比

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鉴于目前大多数城投平台的主要职能依然是为地方基础设施提供建设服务，并在完工后交予公共部门，获取代建收入，而城投名下用于抵押融资的资产也有大量购自公共部门、或由政府划拨、甚至直接用于公共用途，因此，城投公司用于付息的收入同样与财政关系密切。如果按照政府债务风险矩阵的划分，上述债务多与公共投资项目相关，可划入政府的直接隐性债务。在此基础上，我们将城投付息支出加入测算。城投负债由于区域、层级、评级、借款类别、期限、用途的不同，会有较大的差异，目前标债年化利率主要在4%-6&，非标利率主要在5%-8%，分别取4%-6%作为假设值来进行测算。

表4.1  2022年和2023年地方付息财力比测算

根据上表测算结果，当城投有息债务平均年化利率超过4%，则加总当年政府付息支出，2022年和2023年的地方付息财力比平均值均已超过10%。当城投有息债务利率超过6%，近两年的地方付息财力比平均值均已超过15%。细分来看，当城投有息债务利率达到4%时，占全国GDP三分之二以上的18个省份付息支出均超过各自可支配财力的10%，2023年甚至有7个省份付息支出能超过自身可支配财力的15%，其中包括江苏、浙江等发达省份，占当年全国GDP的近35%。如果城投有息债务的年利率达到50%，无论是2022年还是2023年，占全国GDP半数左右的12个省份，付息支出均能超过可支配财力的15%。当城投有息债务的利息达到6%时，占2023年GDP近九成的23个省份付息财力比将超过10%，占GDP六成的15个省份将超过15%，占全国GDP三分之一的7个省份付息财力比超过20%。

图4.9  2022年和2023年城投债务利率在4%-6%时各省份债务付息财力比分布

​

（七）小结

2019-2023年，各省份财政在基于可支配财力基础上测算的宽口径债务率扩张速度较快，超过了GDP和可支配财力的增速。除广东和京沪以外的主要经济大省债务率普遍较高，全国GDP排名前五的省份有4个宽口径债务率在400%以上，其中江浙都已超过450%。在流动性方面，各省政府的付息支出也在扩大，五年内将近翻了一番，与政府债务增速基本吻合，反映了政府债务虽然有所扩大，但资金成本仍保持稳定。但由于债务和付息支出的增速高于可支配财力增速，因此付息支出占可支配财力的比重快速增长.与2019年相比，到2023年共有18个省份的政府付息财力比增幅超过50%，其中12个增幅超过80%。如果加入城投债务的付息支出形势将更加严峻。经估测，目前政府和城投的付息支出已经占到各省份可支配财力的15%左右，且仍有继续扩大的趋势，对地方财政构成更为巨大的压力。

五、总结

目前地方债务和城投有息负债增速，依然高于地方GDP的增速，也高于地方政府可支配财力的增速，致使宽口径债务率每年平均增长约20个百分点，且近年仍有加速增长之势。

从地域分布上，债务规模和债务率较高的省份高度重合，主要集中在华东和西南地区。全国GDP前五大省份中有四个的宽口径债务率在400%以上，其中江苏和浙江超过了450%，按往年增长势头，预计2024年能突破500%。且上述省份的城投有息负债规模都远超本省的政府债务规模，具有更多的不确定和更大的监管难度。在当前经济转型的关键时点，发达省份的债务高位运行值得关注。

包括西南地区在内的后进省份，虽然其债务规模和宽口径债务率低于江浙等东部省份，但其面临的流动性压力较大。以政府债务付息支出为例，2023年已有10个省份的专项债务付息支出超出政府性基金支出的10%，主要分布在西南、西北和东北，符合国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处置预案》中的Ⅳ级债务风险事件标准。当然，该预案出台时间较早，并未考虑到后期地方专债的大规模增发。截至2023年的数据显示，大多数省份的政府付息支出比能控制在4.5%以内，但沿海省份和东北、西部省份的差额已扩大到两个百分点，西南大多数省份甚至超过了5%。

如果加入地方城投有息债务的付息，考虑到城投主营业务仍为地方基建的代建，城投代建的大量公益性或半公益性基础设施最终将向公共部门交付，相当于以财政购买作为城投有息负债的还款来源，因此地方债务的流动性压力将进一步增大。假设城投有息债务年利息仅为4%，城投和地方政府债务仅当年需支付的利息，已占到地方可支配财力的12%以上，且城投利息每增长1个百分点，占地方可支配财力的比例会提高2个百分点。目前付息规模和占比仍在扩大。由于统计数据来源问题，致使对城投有息债务的规模存在低估，且上述统计仅涉及付息，默认还本可通过借新还旧滚动持续。因此地方财政的流动性压力值得重视。

另一方面，近年来地方财政也出现了一些积极信号，在一系列错综复杂的形势下，尤其是在减税降费、疫情和土地出让收入急速下跌的情况下，各省份的可支配财力整体上处于增长态势。近年来各省份的税收收入规模依然保持增长，且其占可支配财力的比重也总体保持稳定。上级补助收入持续扩大，也为地方财政提供了有力支撑。在剔除土地出让收入和上级补助收入的情况下，各省份的无补助非地财力增长依然保持快速增长，历年涨幅基本高于当年的GDP增速，且占可支配财力的比重在2023年首次突破50%。这些都反映了地方政府在近年来经受住了多重负面因素干扰下，自身造血能力依然在强化。

从近年来的发展趋势来看，未来地方财政仍将进一步承压伴随着土地财政的退坡，尤其是今年部分城市还被叫停了土地供应，作为可支配财力三大来源之一的土地出让收入，其在财力中的占比预计仍将继续下滑。上级可支配收入累计已达到各省份可支配财力的近1/3，如要进一步提高也会加剧本已紧张的中央财政压力。与此同时地方债务增速依然较快，如何在不发生系统性风险的前提下，有效推动化债，兼顾投资刺激和财政平衡，仍是地方财政和地方治理的重要课题。短期来看，可以通过维持转移支付规模和深化化债工作，特别是在债务类型、期限和成本等方面进行优化，来缓解地方财政压力。从长远来看，需要增强地方财政的自我造血能力，在发展转型期培育新动能，形成新的发展极，带动地方税收收入的稳定提升，摆脱土地财政依赖，优化财政收入结构，从而从根本上解决地方政府的债务问题。

六、观点和建议

通过上述研究，笔者提出如下观点和建议：

1、对于地方债务问题应摒弃“内债不是债”和“毕其功于一役”两种极端化思维。

近年来地方债务增速较快，规模较2019年增加了近75%，有7个省份的政府与城投债务在5年内翻了一番，其中有4个省GDP排名全国前五。各省份债务的近年增速也远超GDP和可支配财力增速，以可支配财力计算的地方宽口径债务率五年内增长了115%，据上文的保守估计，地方每年的付息支出也能占到地方财力的10%以上。由于地方债务大量用于基础设施建设，回报周期较长，短期内骤然集中的债务付息与和本金到期压力必然会干扰地方财政的正常运行。且不少省份的城投平台有息债务占比较高，甚至仍在持续增长，存在一定的或有风险。目前已有12个省份的宽口径债务率超过350%，7个省份债务率超过400%，其中4个省份GDP位居全国前五。债务问题已经造成了一定的财政和社会问题，影响了地方正常发展和部分地方政府的信用，值得重视。但与此同时，我们也要看到地方债务是在过往发展模式中长期积累而成，已经形成了较大规模，需要地方各级分层分类逐步化解。且当前仍处于经济转型之中，仍需要维持适当的投资规模，安排一定的超前基建，在此背景下更需避免化债工作的一刀切，防范基本面转向通缩。

2、以国债大规模置换地方债务的观点有待商榷。

当前已经形成了从中央到地方各级政府，再到地方城投平台的各层级债务承担主体，且其所承担的债务，与各级财政体制、收入分配、权责关系紧密相关。当前中央财政约2/3的开支已经用于各项转移支付，并每年承担上万亿元的大额赤字，且赤字规模还有逐年增大之势。中央自身的可支配财力同样有限，若干年份甚至仅相当于中部一省，其债务率常年远高于地方。地方债务的形成源自特定发展阶段地方投资驱动，打破现有的分层承担结构，既脱离了现实承受能力，也不符合公共部门权责对应的要求。此外，地方化债的工具箱依然丰富，也无需采用上移偿债主体层级来应对。近年来，各地“期限长换短、成本低换高、形式非转标”的化债正在有序进行，对债务压力的缓解已初见成效，债务系统性风险得到有效控制。中央可继续从顶层设计高度，从化债方案、转移支付、协调跨区发展等方向，缓解地方债务压力，促进地方造血能力，循序渐进地化解地方债务风险。

3、解决债务问题的根本路径应是培育新增长点，而不是回到土地财政的老路上。

土地财政退坡有其必然性，化解地方债务问题的根本在于推动高质量发展，培育新质生产力。提高地方财政收入、逐步化解地方债务，并非是、也决不能回到以土地财政刺激的老路上。应当承认，土地财政在上一个发展阶段促进了地方资源集聚，充裕了政府财力，打通了投资、产业和消费，在相当一段时间推动了各地方经济的发展。但是这种“土地开发-基建配套-房产销售-资产升值”的循环关键在于开发物业能最终实现销售，从而驱动上述循环，一旦居民购买力下降，则将逐渐难以为继。且由于该模式以固定资产投资为抓手，势必会不断推高经济各部类的杠杆水平。当前房地产市场面临的主要问题，并非是监管问题，而是前期开发和杠杆都已经达到较高水平，且地价房价长期增长，超过购买能力，造成了市场的需求遏制和供给过剩，甚至还连带引发了生育、迁徙、就业等一系列社会问题。尤其是上一阶段模式的虹吸效应较大，大量城市事实上也不再有继续扩大土地财政的条件。如果再强行刺激，将导致上述局面进一步恶化，也会造成地方更大的债务压力。虽然居民对居住条件的改善性需求，以及核心城市、核心地段的投资价值依然会存在，但再也不可能像上一阶段那样形成大面积繁荣的土地-房屋开发市场。增强地方财政实力的根本途径还是深化改革，转变固有发展模式，挖掘和培育符合各地资源禀赋的经济增长点，特别是做好加法，盘活实体经济，培育新质生产力，注入发展新动能，以产业带动区域发展，以构建统一大市场促进区域协调发展，最终实现经济发展的转型实力。

4、新发行的债务更需要关注其用途，做好收益覆盖测算。

结合当前形势，适当发行地方债务，补充地方财政的流动性，有利于地方稳投资促增长的发展大局。但也要正视地方债务已经达到一定规模的现实压力，避免出现“以旧换新、越换越高”的窘境。后续发债应当更为精准有力，严格规范债券资金的使用用途，做好财政承受的压力测试，与未来收益与本息偿还的覆盖测算，以此为基础框定债务融资的规模、期限和成本，使地方债务融资更为专注于提升地方经济发展和增强地方财政的造血能力。目前，地方债务的用途主要建立在借新还旧和产业园区的建设上，后续还应通过包括债务审批在内的各种财政手段，鼓励地方政府挖掘本地优势，结合国家发展方向和本地产业特色，从产业、物流、科创、环保等领域开发融资新模式，提高债务融资资金的使用效率。

5、规范城投平台的管理，促进其在新时代的业务转型。

作为上一阶段土地财政的产物，城投平台在对地方基础设施建设和城市现代化上发挥了重要的作用，但也积累了大量的债务，构成了地方财政的“或有风险”。随着土地财政退坡和地方财政收紧，城投平台的主营业务收窄，债务压力增大，虽然近年来国家始终要求规范区域融资，推动城投平台市场化，切分政府和城投债务，但由于城投平台主营业务大量来自于地方基础设施代建，还款来源仍与政府紧密相关，债务违约也会带来本地区的声誉风险。对此，应该强化对城投平台业务和融资的管理。针对存量债务，应进行精确的统计、置换和清理，按照相关规定区分责任，明确债务承担的主体。对于新增债务需要比照上文第4点，对融资条件进行框定，做好城投平台的压力测试，测算收益覆盖，尽可能将债务融资和具体项目相挂钩，不盲目扩大规模，同时整合底层资产，探索包括ABS、CMBS、REITs等创新工具，做好新老债务的交替。在业务经营上，积极鼓励城投平台探索新的业务模式，结合地方特色开发商业运营、产业投资、供应链管理、股权融资等新模式，地方政府也可以结合其转型方向和地方资源优势，酌情向其注入相应资产，推动其市场化运作。同时加强对城投平台从业人员的市场化、专业化和纪律化管理，提升从业人员的整体素质。对于确实已不具备存续条件的城投平台进行收停并转。逐步实现城投平台的转型。