中央重磅意见首提“人户分离”，释放了什么信号？

姚洋

北京大学国家发展研究院

【导读】2025年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》，标志着中国社会主义福利制度的又一次重要实践突破。该《意见》的核心举措集中体现了中国福利体系的独特发展逻辑：一是最具代表性的“取消社保户籍限制”，这一改革并非简单的“福利扩张”或是“社会兜底”，而是实现公民权利的普惠化，破除制度性壁垒；二是看似常规的“提高最低工资”与“扩大保障房供给”，体现了中国福利体系“投资于民”的逻辑，通过提升公民能力增强其市场竞争力，推动社会总产出增长。

本文指出，中国福利制度区别于西方的“救济型”或“再分配型”模式，在维护社会公平的同时更注重激活人的潜能。这一理念既继承了马克思主义关于人的全面发展的理论，又创造性融合了阿玛蒂亚·森的“基本能力”学说，形成“关系型平等”的实践路径，即社会福利不是追求起点或结果的均等化，而是为个人潜能的发挥扫清障碍。

作者认为，西方福利制度的困境源于民主政治的“市场化”，政客为选票迎合民粹，导致福利过度膨胀，致使“福利病”问题显现，财政负担过重导致经济增长停滞。而中国福利体系超越了西方“高税收-高福利”的路径依赖，将社会保障与经济增长动态结合，“授人以渔”助推生产力提升。在全球化退潮与不平等加剧的今天，中国的实践或许为世界提供了一种可能：福利制度可以成为促进经济增长、增强社会凝聚力的工具，而非拖累。

本文原载《文化纵横》2024年第6期，仅代表作者观点，供读者参考。

中国社会主义福利制度的目标  

▍西方社会福利辨析

卡尔·波兰尼在《大转型》里提出了一个看似矛盾的命题：资本主义市场能够存活到今天，是因为社会对市场的反抗产生了一系列对市场的约束。市场把许多人变成了赤贫的劳动者，破坏了社会纤维，社会因此就要反抗。社会反抗的结果之一就是建立福利制度，缓解市场对社会的冲击。正因为社会和政府对市场的干预，资本主义才能活到今天。

19世纪欧洲的工人运动、社会运动和民主化进程，验证了波兰尼的理论。这些运动是对原始资本主义的回应，目标是让普通人获得参与政治的机会，限制市场对社会的破坏作用。2024年诺贝尔经济学奖获得者阿西莫格鲁和罗宾逊写过一篇很有影响力的文章，试图在理论上解释欧洲民主化的进程。他们的理论认为，精英阶层本可以通过给平民小恩小惠，让平民接受精英的统治；但是，精英的这个承诺是不可信的，因为，如果平民接受了它，不再进行社会运动，精英就有动机不实施这个承诺。平民也知道精英是不可信的，所以会一直坚持搞社会运动，威胁精英的统治。在一定条件下，精英就会放弃统治权、实施民主，与平民共享权力。但这个理论过于精巧，也过于“经济学”了。19世纪的工人运动和社会运动不是向精英要求小恩小惠，而是平民要求掌握自己的命运。在前工业化社会，农民的生活很苦，但他们能掌握自己的产品，为自己而劳动，因而可以避免马克思所说的相对于产品的异化和相对于自己的异化。在资本主义社会，工人变成单纯的生产要素，不仅不再掌握自己的产品，而且也不能掌握自己的命运，只能听任市场的支配。工人的反抗是必然的，社会上的有识之士也加入其中，形成一浪接一浪的工人和社会运动，目标是控制市场的野蛮力量。要实现这个目标，工人阶级就必须掌握政权，但统治阶级不会像阿西莫格鲁和罗宾逊所描述的那样，自动和工人阶级分享权力。阶级矛盾是贯穿19世纪欧洲的主要矛盾之一。

欧洲各国阶级矛盾的缓和，还要等到第一次世界大战之后。一战是人类历史上第一次“炮与火”的战争。在此之前，火器已经在战争中被广泛使用，但是一战所使用的机枪、火炮和飞机，却是前所未有的。中世纪欧洲贵族的主要责任之一是为国王打仗，这个传统一直保留下来，军旅生涯是贵族子弟的必修课。到一战的时候，贵族再一次和平民一起作战。但和以往不同，这一次贵族和平民一起蜷缩在堑壕里，接受炮与火的洗礼。这样的经验让贵族和平民都意识到，民族国家的分野高于一国内部的阶级分野。一战之后，欧洲各国内部纷纷实现阶级和解。社会主义政党放弃武装斗争，演变为社会民主主义政党，在议会里为工人争取权利；妇女取得选举权，一人一票成为社会接受的常态。

1929年的大萧条诞生了凯恩斯经济学。在经济理论方面，凯恩斯经济学是宏观经济学的开端；在经济政策方面，凯恩斯经济学开启了国家对市场的干预。今天中国社会对凯恩斯的一大误解是，认为凯恩斯主张对经济进行无休止的需求刺激。实际上，凯恩斯经济学是对大萧条的回应，凯恩斯的政策主张只适用于萧条时期。凯恩斯的伟大发现之一是，萧条的根源是需求不足，因此，应对萧条的办法是刺激需求，而不是像以往那样节衣缩食。罗斯福新政通过开展大规模工程创造需求，为失业工人提供工作，是对凯恩斯经济学的经典应用。在现实层面，大萧条导致巨大的贫富差距，撕裂了社会，在一战之后建立的新社会契约的背景下，西方社会无法坐视不管。尽管社会福利项目早已在英国和德国出现，但直到这个时候才开始被西方社会普遍接受。二战之后，西方各国纷纷建立和完善社会福利制度，使得西方民众基本上摆脱了对饥饿、贫困和疾病的恐惧。

然而，随着福利制度的完善和升级，一些国家开始出现“福利病”的问题。大量利益集团忙于分蛋糕，而不是想着如何做大蛋糕，结果，国家财政负担加重，经济增长停滞。政客们无论左右，都摆出讨好民众的姿态，以社会福利为诱饵争取民众的选票。在这一点上，右翼政府对国家的伤害往往比左翼政府的更大。自里根和撒切尔夫人开始，右翼政府都采取供给学派的政策建议，把给企业减税当作振兴经济的灵丹妙药。但另一方面，它们又不敢减少社会福利，结果是政府赤字大增，长期来说造成民众更大的负担。相反，左翼政府反倒敢于减少民众的福利，最终促进经济增长。最典型的例子是本世纪初期施罗德领导的德国社会民主党政府。施罗德在党内力排众议，推出一揽子社会福利削减计划，为德国经济在过去近二十年的健康成长创造了条件，他自己却牺牲了个人的政治前途。

西方福利社会历史给我们两方面的启示。其一，社会福利不是国家对民众的施舍，而是现代国家的重要组成部分。现代国家不同于古代国家的一大特征是国家的人民属性，国家不再是国王一个人或少数贵族的私人工具，而是包含所有人的政治共同体。为保证公民对共同体的认可，国家就不能听任一些人长期被卷入市场的底层，无法分享经济增长的成果。社会福利的目的就是为社会托底，保证每一个人能够维持基本和稳定的生活。其二，西方社会的福利制度之所以演变出“福利病”，一个很大的原因是政客的选票动机和民众的民粹主义之间的互动和契合。民粹主义关注民众眼前的利益，不管民众的长期利益，政客为获取选票迎合民粹主义的诉求，社会福利因此越来越庞大，远远超出了维护政治共同体所需要的规模。西方的民主政治已经被市场化了，选票是政治市场的标的物，社会福利则是政客购买这个标的物的“货币”。

▍社会主义福利的目标和实施路径

中国社会主义的福利和西方社会的福利有什么差别呢？与西方社会一样，中国社会主义的社会福利的目标之一也是维护政治共同体的稳定；但是，中国社会主义的社会福利还有另外一个非常重要的目标——帮助每个人实现自由和全面的发展。这个目标是中国社会主义的性质所决定的。中国社会主义是中国共产党领导的社会主义，而党的理想是实现共产主义。马克思和恩格斯在《共产党宣言》里提出了共产主义的构想，马克思在《资本论》里明确写到，共产主义是以“每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。何谓人的全面而自由的发展呢？马克思在《哥达纲领批判》里说：“在共产主义社会里……每个人都可以在任何部门内发展……上午打猎、下午捕鱼、傍晚从事畜牧、晚饭后从事批判，但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者。”也就是说，一个全面而自由发展的人可以充分发挥自己的潜能，成为自己想成为的人。然而，个人发挥自己的潜能是要有条件的。马克思认为，阶级压迫是妨碍人的自由和全面发展的最大障碍，因此，消灭阶级是无产阶级革命的终极目标之一。在他所处的19世纪资本主义社会，这个判断具有很大的说服力。然而，消灭阶级实现了无产阶级作为一个整体的解放，但并不能消除个人之间的差异，也不能自动地让每个人实现自由和全面的发展。家庭出身、地理环境、社区环境以及个人境遇等因素，在社会主义国家仍然是决定个人成就的重要变量，社会福利的目标就是要尽量降低这些变量的作用，让每个人都能够充分发挥自己的潜能。在这方面，当代左翼经济学家、政治哲学家阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》这部著作里提出的基本能力学说，对我们具有启发意义。

以往的左翼学者都追求个人之间的平等，如起跑线上的平等、机会平等、结果平等。森的基本能力学说摒弃了这种平等观，转而要求政府和社会关注每个人的基本能力。所谓基本能力，就是一个人要实现有价值的目标所必须具备的能力。这些能力可能因人而异。对于一个残疾人来说，能够自由地移动是一项最为重要的基本能力；对于一个饥饿的人来说，则是维持温饱；对于一个卧病在床的人来说，则是能够负担得起的医疗服务；对于一个失业的人来说，则是必要的失业保险；等等。森要求政府和社会的关注点从群体转移到个人，关注每个人基本能力的缺失，尽量把这些缺失补齐。这样做的目标不是起点平等或机会平等。起点平等要求每个人在起点上拥有同等的能力，机会平等要求给所有人同样的机会。但森意识到，两者都是做不到的。每个人拥有不同的智力水平和家庭背景，因此不可能拥有同样的起点；同样地，看似相同的机会，对于拥有不同背景和能力的人来说，却可能是完全不同的。森主张的平等是相对于每个人的潜能来讲的，只要能够让每个人发挥自己的潜能，社会就实现了平等。这种关系型平等可以避免绝对平等在实施方面遇到的困难，具有现实的可操作性。

森的基本能力学说是马克思主义人的自由和全面发展的理想的具体化，可以为中国社会主义的福利制度提供理论基础。不同于西方的福利社会制度，中国社会主义的福利制度要投资于民，提升每个人的收入能力。福利制度不同于社会慈善。后者是个人或机构释放的善意，目的是救助社会上的弱势群体，对社会起到锦上添花的作用；而福利制度是国家架构的一部分，目的是提升公民的能力，消除公民的后顾之忧，保护和发展生产力。每个人的潜能都得到充分的提升，然后参与市场竞争，不仅让每个人获得最大收入，而且让整个社会水涨船高，增加社会总产出。

福利制度的规模因不同的收入阶段而不同。一个人的能力表现不仅取决于个人的境遇，而且取决于整个社会的发展水平。在一个农业社会里，一位数学天才能够发挥的作用是非常有限的；而在当代的信息化社会里，他的作用就会变得非常大。在经济发展的早期，产业层次低，需要的个人能力有限，因此，比较低的社会福利有其合理性；当经济发展到一定水平之后，产业层次提高，对人力资本的需求也随之提高，此时，更高的社会福利就成为必要的选择。我国福利制度的建设符合这个逻辑。在计划经济时代，国有部门的福利由政府或企业负责，其他部门和农村地区依赖社区提供福利，层次很低。上世纪90年代，城市社保制度进行了大规模改革，社会统筹成为主流；农村地区的社会保障重新建立起来。经过二十多年的改善，目前城市社会保障已经趋于完善，农村医疗保障力度不断提高，养老保障也在逐步形成。到2035年，我国将实现城乡一体的社会保障制度。

▍社会福利与中国传统观念的契合

党的二十大报告里要求，在实现“两个结合”的过程中，需要“把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来”。这个要求的深意在于，党的理论必须在国家、社会和个人之间建立连接，打通国家意识形态和普通民众价值观，让国家的叙事变成普通百姓接受的叙事，从而实现国家和社会的融合与长治久安。体现在社会福利体系构建方面，这个要求意味着，中国社会主义的社会福利制度必须契合中国普通民众对于报酬和平等所秉持的观念。

在报酬方面，民众秉持的是多劳多得的原则。这个原则可以追溯到先秦儒家、墨家和法家的理论与实践。孔子认为人生而不同，但除了那些极其愚笨之人，每个人都可以通过学习和实践变得更好；另一方面，君子必须每天自省，才不至于退步。孟子相信每个人都具备生发道德情操的潜能，但要使这些潜能变成现实，还需要个人后天的努力，克己复礼才能够成圣成贤。荀子和孟子相反，认为人性恶，但人具备化性起伪的能力，通过后天的努力也可以成圣成贤，“积善而全尽谓之圣人”。所以，先秦儒家并不符合后人对儒家压抑人性的想象，而是肯定个人的价值，并特别肯定个人后天的努力。由于儒家相信君子应该掌握社会的话语权，因此，我们可以推断，儒家相信社会秩序必须奖励个人的努力。墨家比儒家更进一步，把选贤任能作为社会秩序的主要组成部分之一。而把选贤任能原则付诸现实的是法家。商鞅变法之后，秦国在军事方面实行军功爵，奖励打胜仗的将军和士兵，在经济方面奖励百姓开阡陌、重桑植，从而国力大增。汉武帝之后，外儒内法的治理模式成形，儒家登堂入室，成为中国古代官僚帝制的官方意识形态。在儒家的基础之上，西汉吸收了墨家和法家的思想和实践，形成了选贤任能的制度。经过两千多年的实践，这个制度背后的贤能主义已经植入中国人的文化基因之中，成为普通百姓日常生活伦理的一部分。与这种生活伦理相一致，中国社会主义的福利制度的目标就不能是简单的救助或托底，而是要增强和保护民众的收入能力，然后让他们在市场中自食其力。

中国人对平等的认识也与他国人民不同。中国人不相信绝对平等。孔子认为人生而不同；孟子虽然认为每个人都有向善的潜力，但认为后天的努力更为重要。对于中国人而言，“人生而平等”是一个应然性的目标，而不是一个实然的存在；而且，每个人因为后天努力的不同，在能力和德性方面也存在差异。映射到分配领域，中国人接受每个人之间的收入存在一定的差距；如果要谈平等，只能是关系型平等，即相对于某个标准的平等。比如，能力和努力相等的人之间才可以考虑收入平等问题，德性和能力相同的人之间才可能考虑政治职位的平等问题，等等。一个人的能力比另外一个人的差，或者他的努力不如另外一个人，那么，他获得比后者更低的收入就是理所当然的事情。

长期以来，人们把孔子的“不患寡而患不均”的说法当作孔子主张“均贫富”的证据。但是，“均贫富”与孔子的财富观是相抵触的：“富与贵是人之所欲也”“贫与贱是人之所恶也”（《里仁》），“邦有道, 贫且贱焉, 耻也” （《泰伯》）， “富而可求也, 虽执鞭之士, 吾亦为之”（《述而》），对《论语》原文的分析告诉我们，孔子的主张是“均无贫”，而不是“均贫富”。“均无贫”思想与中国社会主义福利制度的目标是一致的。福利制度的目标不是拉平每个人的能力，更不是拉平每个人的收入，而是让每个人免受负面冲击的影响，发挥自己的潜能，不至于陷入贫困之中。

在历史上，中国人对国家只有文化认同，而没有政治认同，其中一个显著的标志是民众对政府的帮助没有太多期待，政府的职责主要是抵御外敌入侵、救济灾荒、维持秩序。中国人的政治认同是现代化进程的产物，并在社会主义革命之后得到加强。党通过建立基层组织把民众纳入国家的轨道，由此，国家不再是一个遥远的存在，而是渗入每个人生活的实体。另一方面，社会主义革命还带来了现代平等观念，平等不再停留在“均贫富”的层次，而是深入到民众的能力层面。福利制度是这方面的集中体现，农村的基础医疗、基础教育以及城市的退休制度，对于推进能力的平等、保护民众的生产力起到了非常显著的作用。但是，由于当时我国的经济底子非常薄，这些福利的层次还是比较低的。今天，我国的国力大幅增强，建立更高层次的社会福利制度成为一个必然选择。