波士顿评论丨制衡的终结

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波士顿评论丨制衡的终结

丽莎·米勒（Lisa L. Miller）

1月底，在参议院会议厅，查克·舒默谴责了唐纳德·特朗普新政府的一些行动。他表示：“这是对几个世纪以来极好服务于我们这个共和国的制衡体制的赤裸裸攻击。”

舒默的此番陈述触及一个神圣的美国理念。关于美国的政府体制，可能没有哪一种讲述比这一种更为人们广泛接受的了：通过分权、司法审查、两院制和联邦制，制宪者明智地约束了政府权力。尤其在政治冲突加剧的时刻，许多美国人援引制衡体制，作为防范暴政的安全措施和对少数群体的关键守护。2016年，希拉里·克林顿在特朗普首次胜选后坚称：“宪法上的制衡”是“保护我们免受威权主义疾病侵袭的免疫系统”的关键组成部分。她捕捉到这一主流识见的精华。

因此，听闻民主党人搜罗这些理念反击特朗普对政府、移民和政治对手无耻的持续攻击，并不令人惊讶。但这些援引在实际层面意味着什么，并不总是一清二楚。有些人寄希望于法院，尽管特朗普行政分支公然无视了许多裁决。另一些人坚信“进步联邦制”的承诺，敦促蓝州实施抵抗。还有一些人似乎渴望回归“常态”，追念特朗普上台前两党合作与宪制运转良好的黄金时代。这些策略具备直觉上的魅力，因为它们利用了有关美国宪制美德的流行理念，但忽视了关乎我们的政治危机以及如何解决这一危机的某些基本面。

事实上，舒默和克林顿的呼吁都存在严重缺陷。美国独特的制衡体制远远没有更好地服务于我们的共和国，反而使其陷入瘫痪：助长了我们眼下面临的那种威权主义，而非保护我们免受其害。不论这些值得珍视的援引有着多么美好的初衷，此时此刻，加码强调美国的所谓宪法美德，只会加剧那种导致我们陷入目前境地的失能状态。假如我们的目标是守护民主，那么这危机四伏的时代要求我们清算制衡体制的深层弊端，展示整饬这些弊病的明晰愿景。这项工作已延误得太久。 

的确，回归正常秩序的敦促忽视了这样一个事实：那一正常秩序本身就被广泛视为麻烦所在。不同政治取向的多数美国人早就明白，他们的政府体制并未很好地服务于他们。在各个层级，制度性障碍都赋能于少数精英群体，令他们得以维护自身利益，阻挠从全民医保到提高最低工资的那些会广泛服务于美国民众且广受欢迎的政策。当然，特朗普对政治机构的攻击与限制精英权力或推进此类政策无关；相反，鉴于埃隆·马斯克主掌政府效率部，这些攻击正在增进极端的腐败和盗贼统治，以服务于超级富豪和激进理论家。但特朗普确实利用了那种认为我们的制度已经瓦解的情绪。承认我们体制中的缺陷并不意味着为特朗普或任何总统不受限制的权力背书。也不意味着没有一种制衡方式可以服务于美国民主。相反，这澄清了改革政府以便它更好地响应普通民众需求的必要性和紧迫性。

为推进这一目标，我们需要坦率评估所谓制衡体制作为一套现实世界民主机制的运转方式。传统观点认为，制衡体制可以先发制人，预防权力的滥用。但我们的独特体制约束公众远多于约束精英。这一体制妨碍了雄心勃勃的政治变革，进而令那些从现状中获益的人得以守护他们的权力和特权。我们不能为这样一种建制欢呼，反而应当认识到，两个世纪以来，普通美国人一直在试图驯化它。这反过来要求我们拓展对制衡的理解。

这还要求我们实施积极进取的政治议程。幸运的是，我们不必在这一领域重新发明轮子。减少精英妨碍必要改革的机会，这一类成功斗争在美国历史上比比皆是。劳工活动家、废奴主义者、民权运动人士与新政的联盟：所有这些群体都曾竭尽全力，对抗一种保护少数人“特权”的政治体制，通过社会运动接触广泛的美国人，成就我们的宪制为更加真正的民主。在美国民主遭遇险境的这一时刻，是他们作为榜样——而非那种对制衡的神圣呼吁——指明了我们前进的方向。

美式制衡的三大缺陷

美国式制衡的核心价值在于约束：确保政府不会变得过于强大，也不会被某一利益集团所垄断。但倾力于约束存在三大缺陷。

首先，制衡叙事忽视了政府的危险。民主政府本应保护基本权利、反制私人权力并增进公共利益。但约束政府权力没有消除权力集中的问题，相反，为那些鼠目寸光、手眼通天的私人利益集团提供了机会，使得他们可以限制那些没有为他们的利益服务的政策改革。关卡重重的政治体制有着对现状的强大偏好，而现状通常有利于精英阶层，尤其是经济精英。相较于普通民众，此类群体和个人接触到政客和其他权力掮客的可能性要多出许多。实际上，每一道关卡都是一种否决，为终止威胁到既得利益群体的政策改革提供了政治机会。与大绝多数民主国家不同，在众议院、参议院、总统、法院和州政府，美国的这一类宪法性关卡多到惊人。

最终结果的高度局限性的。成功的政策变革必须在三个单独选举产生的政府分支即众议院、参议院和行政分支获得至少是多数（有时是超级多数）立法者的批准。阻挠变革只需在一个分支拥有足够权力即可。即令是在最佳情况下，失败也是最可能的结果。再加上富人利益集团的强势游说，政策遭遇梗阻几乎是板上钉钉之事。自第二次世界大战结束以来，提交给国会的法案中，仅有不到百分之五的成为法律。在参议院，议事阻挠规则意味着公众的一小部分代表就可以阻挠广受欢迎的立法。而在两院中，庞大而复杂的委员会架构和阻挠议员表决的措施进一步放大了否决权。这就难怪，一些游说研究发现，游说活动在着眼于变革时是最为高效的。

对这一批评的标准回应是，制衡体制的设计，是要力促共识的达成：在一个体量巨大、丰富多元的国家，这是一种尤为重要的民主美德。但假如一个强大的利益集团从现状中获益了，那么直接阻挠就是一个选项，他们何苦要设法达成共识呢？所以，有相当多得到美国民众压倒性支持（往往是在两党）的政策在全国层面受阻：最低工资上调；全民可负担医保；强制带薪家庭休假和医疗休假；劳动者权益保护；保障边境安全，但为季节性工人提供机会和入籍通道的移民改革；购买枪支时的普遍背景调查。

即令重大政策确实成功通过了政治关卡，它们仍面对联邦法院的否决。二十世纪后半叶，联邦法院批准了支持保障少数族裔和女性平等权利的全国性立法，那些法律针对的是维护旧有等级制度的州政府。这些成功促成了一批自由派精英达成共识，认为法院、权利、宪法和有限政府将充当进步政治的守护者。但这一时期并非常态，对法院的专注帮助削弱了大众政治。历史上，联邦法院通常服务于精英利益，最近数十年间，随着更多保守派人士被任命为联邦法官，最高法院削弱了国会有关医保、投票权、劳工、竞选资金、环境保护和枪支安全等众多政策领域的立法。

尽管过去十年间，许多美国人对最高法院的信任度大幅下降了，但他们对最高法院的信任度仍高于其他任何政府分支，这凸显了制衡叙事对美国人政治想象的持续束缚。政府一再未能响应公众诉求，导致选民对政治问责困惑不已，并对政治体制愤愤不平。然后，标准的制衡叙事导致人们加码支持那些一开始就妨碍了民主问责的机构。

制衡构想的第二个缺陷在于其无条件地强调保护政治少数群体。这里显而易见疏忽是，哪些少数？百分之一人群是政治少数，企业领袖、大型企业主以及资金雄厚的慈善和利益集团也是，这些群体通常代表处在社会经济阶梯顶端的群体和个人的偏好。从定义上讲，精英阶层就是政治少数。通常正是这些少数获益于制衡体制，付出代价的则是普通美国人。

一个典型例证是，美国推行全民可负担医保的努力一再以失败告终。这不是因为缺乏公众支持。某种形式的全民医保已经流行超过一个世纪。且自哈里·杜鲁门总统以来，几乎每一届总统任期内，国会都曾提出扩大医保覆盖面的法案。 杜鲁门说过，他1948年竞选的“核心议题”是“全体人民的福祉，而非少数人的特权”。但今天，在高收入国家中，美国是唯一一个没有全民医保的国家。此外，美国有最高的婴儿和孕产妇死亡率、最低的出生时预期寿命，和因缺乏医疗预防措施导致的最高死亡率，尽管其医疗支出显著高于其他高收入国家。

最常见的解释指向包括美国医学会（AMA）、保险公司、制药公司和营利性医院在内的医保游说集团的强大权力。另一些人则认为，尽管民意调查可以告诉我们公众在抽象层面上想要什么，但它们没有解释公众对具体政策提案的反对。或许美国人根本不那么热衷于全民健康保险。

这些解释的问题在于，其他富裕民主国家也存在强大的医疗利益集团、商业反对势力和疑虑重重的公众，但美国是唯一一个缺乏全国性全民医保覆盖的国家。使美国与众不同的是，反对医保政策改革的势力能够动用异常复杂的否决机会。妨碍强制医疗保险推行的不是因为缺乏广泛的公众支持，而是因为强大而隐蔽的利益集团有能力利用大量否决关卡。

在二十世纪的绝大多数时间里，美国医学会、美国医院协会（AHA）和类似组织往往针对委员会的核心成员，上下其手，竭尽全力，在国会两院寻找足够多的同情者，阻挠相关立法提案获得通过。与此同时，因迫切需要确保联邦法规和监管远离他们高度种族隔离和不平等的经济机构（包括医疗设施和职业），南方的白人民主党议员甚至反对本党成员推动医疗改革。自二十世纪初至七十年代，民主党控制国会参议院或众议院时，南方民主党人略施手段，成功担任了两个最重要的委员会即众议院筹款委员会和参议院财政委员会的主席。白人南方民主党人与地理上分散的商业精英集团——值得注意的是，这些群体很难代表多数美国人——的利益融合，确保了许多法案甚至无法进入全体议员投票环节。

但阻挠法案的手段还有其他。例如，二十世纪七十年代，共和党人尼克松担任总统，但国会由民主党人控制，一项两党合作的医保计划甚至通过了筹款委员会。但民主党的委员会主席威尔伯·米尔斯（Wilbur Mills）以担心该法案无法在整个众议院获得通过为由，拒绝将其提交全体议员投票，从而剥夺了美国人识别该法案反对者的机会。在另一个古怪盟友的联盟中，一些强大的民主党人和几家工会组织联手美国医学会反对该法案，认为其不够全面。1972年竞选连任期间，尼克松猛烈抨击国会民主党人未能在国会推动通过一项医保法案，这与1948年杜鲁门抨击共和党人如出一辙。

最终，经过数十年努力，《平价医疗法》于2010年获得通过。这是一份可圈可点的法案，但其制定者似乎已接受了适应的坚定反对派会加以利用的众多否决机会。该法案强化了私人保险行业，将其适用限制在至少有五十名员工的公司，强制要求个人投保但不设公共选项，并通过州的联邦医疗补助（Medicaid）计划扩大医保覆盖面，以强化联邦制。但后一点终究成了薄弱环节，因为最高法院宣布联邦医疗补助扩大覆盖计划是对国会支出权力的违宪运用。结果，这部法案本应覆盖到的许多美国人被排除在外了。

美国人明白他们的政治体制被精英阶层不公平地主导了，而且他们长期以来反对那些拥有最多经济和政治权力的人理当掌控国家政策的说法。这适用于铁路、煤炭、石油和钢铁等更传统行业的巨头，以及制药、健康保险公司、房地产集团和科技巨头等新兴财富集中形式。传统的那种有关政治少数群体利益的抽象诉求完全掩盖了这样一个事实：正是那些的少数群体，而非弱势的少数群体，掌握着通往否决关卡的最多渠道。

传统制衡理论一个最后且特别有害的缺陷在于，对约束政府权力的执迷模糊了公众在推动符合公共利益的政策行动过程中所发挥的关键作用。有的意见认为，传统的制衡体制之所以失效，是因为共和党同时掌控白宫和国会。但统一的政府对促使政府履行民众期望的职责至关重要。过去一个世纪以来，美国人普遍希望维护甚至扩大的许多甚至绝大多数重大政策立法——如社会保障和联邦医疗保险、最低工资、劳动组织以及民权——均是在新政和伟大社会时期通过的。当时，一个政党控制了立法和行政分支均，回应了广泛的社会运动和公众的变革诉求。

这是何以单纯呼吁国会制衡特朗普，而不将国会的制衡行动与积极的政府议程挂钩，是一种有限策略的另一个理由。问题不在于国会中的共和党人正在默许总统的行动。问题在于总统行动的实质，总统的行动是假公济私的、反民主的、威权主义的，这对民主的基础（包括正当程序、言论自由、新闻自由和公正司法）而言是危险的，并与他在竞选期间提升美国工薪阶层经济状况的承诺背道而驰。没有关于政府做什么的更清晰愿景，仅仅抽象地呼吁制衡总统，可能强化同一种老套的讲述，强大的政治少数群体以之对抗真正试图制定有效公共政策的总统。

事实上，制衡政府至于约束专断权力之危险而言固然必不可少，但我们绝少将大众政治视作此类制衡的手段之一。恰恰相反：呼吁实施制衡的某种政治诉求暗示，大众政治被危险地误导了，且在道德上不思进取，是威权主义的主要推手，另一方面，更负责任的精英机构必须行动起来，约束大众政治。在这种观点看来，多数美国人民本身就是问题，今天的共和党精英只是闻鸡起舞，响应他们。

现实中，特朗普在共和党内的发迹很大程度上是因为共和党建制派的麻木不仁、应对迟钝，不仅在全国层面，在地方层面也是如此。数十年来，在共和党领导的州，共和党人的政策对许多人来讲导致了恶劣的经济后果，少数人财富却不断增长。低税、联邦收入转移和军事基地，帮助路易斯安那、俄克拉荷马和南达科塔这样一些州维持了数十年的稳定。但当自由贸易和全球化颠覆这一体系时，许多这些州的共和党议员只是使问题恶化了。他们没有投资于医院、大学和公共基础设施，而是大力削减公共服务，并采取了越来越主动的反监管、反税政策。这一状况为共和党基层力量中的极端主义提供了肥沃土壤。共和党的领导人不只为特朗普门户大开，而且未能理解他所利用的怨恨的广度和深度。

民主党人那里则基本上忽视了这些选民，他们采纳了某些与共和党一样的经济政策，然后也没有意识到对精英治理和制度惰性的更广泛沮丧也适用于他们自身。保守派精英固然耗时数十年，将强大的经济既得利益集团伪装成了弱势的政治少数群体，自由派精英也假设，受过大学教育的精英比民众自身更了解民众需求，由此助长了“多数人暴政”的迷思。假如我们正在记录反民主的行为，我们就必须记下精英的假公济私和高压行径，他们更通常是那些破坏民主规范和制度的人。正如政治学家拉里·巴特尔斯（Larry Bartels）所言，“民主的败坏始于顶层”。

所以，驯化美国的极端主义有赖于限制精英而非限制多数。那些有关制衡的讲述将政府刻画成了公众的永久性威胁，将政府的反对者刻画成了介入遏制政府过度扩张斗争的勇士。但现实往往相反：政府行动是可以保护公众免受私权集中侵害的，精英却利用了我们复杂的制衡体制横加阻挠。

确立宪法改革为公共优先事项

我们接下来可以做什么？

条条大路通罗马，但没有哪一条一马平川，或者确保可以抵达目的地。有人转向美国的联邦制本身，认为那是对抗特朗普滥权的源头活水，和抵御逐步壮大的威权主义的堡垒。2024年总统选举日第二天，加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）宣布，他将“携手全美各州，捍卫美国的宪法，坚守法治”。他补充说：“联邦制是美国民主的基石，那就是美利坚合众国。”与此同时，一些学者指出，考虑到美国在核心政府职能（如州法院、选举官员和执法）上的决策高度分散，特朗普政府要在多数的美国州掌控所有这些机构会比较困难，遑论在全部五十个州。

那或许是事实。但假如美国人支持这些安排，他们支持这些安排的方式就不应是认可州政府的宪法权威，因为州政府本身就是有效治理的障碍。事实上，美国式的联邦制允许对符合公共利益、通过正当程序订立的国家政策提出法律挑战，并促成政府标准和有效性在州一级有所不同（从而是不平等），由此长期以来充当了否定国家公共利益的工具。

种族压迫的残酷历史便是最鲜明的例证。早在十九世纪四十年代，强大的种植园奴隶主已就支持蓄奴州在奴隶制问题处在紧要关头之时行使对联邦政府的否决权给出了强有力的宪法性论证。这种有关州权的论点在内战修正案明确终结任何这类宪法主张后仍持续存在，而联邦制和州权的优点成为白人种族隔离主义者维护种族等级制度的政治和法律努力的核心。例如，南方白人在国会中的权力构成了落实全国投票权和反私刑立法的强大障碍，这将黑人美国人置于无法无天的暴力和压迫境地。

内战后，激进共和党人的主要目标是修改宪法，这样国家权威就可以凌驾于以铁腕手段垄断权力的南方精英之上。尽管第十五修正案禁止各州基于种族理由限缩投票权，但矢志不渝的民权活动人士仍耗时一个世纪，以持续不懈且危机四伏的工作，才正式瓦解这一权力。即令是那样，全国性的非歧视法规仍一再因制衡而胎死腹中，执法也屡屡受阻，这往往发生在参议院，那里的议员名额分配不公和议事阻挠规则赋予了代表少数美国人的参议员不成比例的权力。例如，1966年，试图修改1964年《民权法案》，以禁止住房买卖和租赁中的歧视行为的举动，便因参议院少数派的阻挠而失败。该修正案在众议院通过后，参议院未能以54对42的投票结果终结阻挠议事；这一投票结果尽管是多数，但未达到当时终结阻挠议事所需的三分之二超级多数。到那时，一些曾经倡导法律平等的北方共和党人已转变立场；此次阻挠议事由伊利诺伊州的埃弗雷特·迪克森（Everett Dirksen）领衔。

在更广泛意义上，联邦制还显著加剧了健康和经济后果方面的深刻地理差异，这反过来增进了物质方面种族不平等的持续。呼吁将宪法权力下放给州和市政当局的那种战斗口号假设，较小的选区比较大的选区更少受私人精英主导地位的影响。但权力不对称在地方层面可能更为严重。此外，诉诸地方政策偏好会掩盖美国人共同拥有的许多经济方面的经验和偏好，如最低生活工资、公共安全、可负担住房、优质公共教育，等等。因此，抽象地强化联邦制的否决特征，长期来看并不会形成更多的民主问责。

前景更光明的战略是承认我们的政治制度与真正的民主问责之间的巨大鸿沟，由此确立宪法改革为公共优先事项。实现这一目标无需全盘否定现行宪法或制宪先贤。明确体现为反寡头统治、法律平等、社会进步诉求的更古老传统都植根于宪法。不论宪法性变革短期内是多么不可能，此刻仍是将修宪和规章改革提上议事日程的恰当时机，比如：通过一部全国投票权法，限制不公正的选区划分，废除选举人团并确保获胜一方获得多数票，修改联邦法官终身制，削减参议院在国家决策中的权力（或许作为一个机构可以延迟决策但不能有否决权），扩大众议院规模以提升其代表性，赋予国会选举资金监管权，厘清行政权的边界。这些改革都可以壮大对精英阶层的压力。

但必须将这样的改革纳入一个更宏大的愿景，即谋求开放政治体系，服务于普通美国人的利益。假如这些改革似乎可能因它们竭力克服的那些否决权而夭折，那么，通过一份宪法修正案，赋予普通公民一种宪法角色，比如设立可以在国会直接发声的公民大会，如何？对这一提议，政党、利益集团、游说机构、商业组织的领袖和更高位阶的其他精英的反应可能是惊骇莫名。他们会觉得自己有公开表达这种意见的自由，这充分表明，对大众政治在制订管控我们所有人的规则方面扮演更重要角色的能力，我们是有多么看不上。

细化这些和其他改革方案并形成支持它们的力量，不会是朝夕之功。但我们决不能屈从于“我们注定要永远与我们的破败体制共存”的说法。事实上，自1795年的第十一修正案以来，几乎所有实质性的宪法修正案都令我们的宪法更加包容、更讲民主，或是谋求巩固联邦政府，提升其效率。女性选举权自首次提交国会到1920年获得确认，历时四十二年。宪法性变革有过先例，就可以再度发生。

拯救美国政治的这一或其他任何策略的关键都在于，寻求能够克服美国否决制巨大影响的良方：在回应普通民众需求的基础上动员大多数民众。没有其他策略可以取代良善、基础广泛、能够为自身事业招募足够数量选民的政治。这样的运动本身就是民主制度。大众政治已经支持了那些将惠及包括少数民族、少数族群和低收入人群在内的绝大多数美国人的经济和社会政策改革。

制衡叙事的一大悲剧在于，它给人留下这样一种印象：大众的多数往往极大威胁到边缘化的政治少数——尤其是少数民族和性少数人群。恰恰相反，当今美国人普遍支持法律面前的平等待遇、反歧视保护、经济机会和社会政策保障的公平性，甚至是特朗普极强烈抨击的多元、平等与包容倡议（DEI）。美国政治中的跨种族团体有着悠久而自豪的传统，且成就斐然。这些努力有失败，但很多个案中的问题的形成，更多是因为美国的否决机会太多太滥——而且一群洞悉一切的精英白人少数高效地利用了这些机会——而非因多数派的偏好。我们高度碎片化的政治结构升级了少数派的极端立场，由此造成的后果是使得美国人看起来比实际情况更加分裂。

1966年修订《民权法案》的努力和二十世纪失败的几部医疗保险法案就是典型案例。特朗普迄今为止的治理方式是另一例证：他专注于通过行政命令绕过由共和党控制的国会，这不只是为快速行动，或如史蒂夫·班农所说，要实施“信息淹没战术”，也是为避免失败，因为他的相当多议程哪怕在共和党人内部也不受欢迎。美国制衡体制的复杂性为组织化且资源充足的反对派提供了许多机会，使得他们可以赋权于部分而非整体。但精明的活动家、组织者以及两党领导人和社会运动领导者理当始终指出这一点的本质：强大的行动者对抗改革，因为改革将削弱他们的权力和影响力。

复兴大众民主政治

一种可以问责主流政党的大众民主政治的复兴，有可能限制精英垄断权力和忽视公众需求的能力，同时也约束威胁美国民主的极端主义者。征诸共和党近年来的历史，落实这种政治最有希望的途径是通过民主党。考虑到自由派、左派以及大量退出党派政治的美国人之间深刻的分歧，要大力壮大民主党的政治力量绝非易事。但这并非没有先例；美国政治的绝大多数重大改革都是党派性的多数主义的。

美国历史上满是挑战制度现状的政治冲突案例。精英权力在早期共和国时期是一个主要的争议点，体现为种植园奴隶主的精英权力也是内战的核心原因。十九世纪晚期，精英权力激励了美国人追求重建。精英权力促成了二十世纪一些最重要的社会经济政策，并刺激了从劳工运动到女性投票权到民权运动的民主化时刻，还激发了这个世纪私营部门工会组织的复兴。假如美国人对这段历史——美国式制衡的实际运作方式以及美国人反复加以克服的做法——有更好的理解，一种新的宪制愿景就可能获得支持。

底线是，民主不只有赖于确保全体人民能够参与，还有赖于保证政治机构有足够的力量，让人民能够对社会中最根深蒂固、声名显赫的个人和群体施加影响。自十八世纪的宪法批准辩论以来，美国人一直在为这两者而奋斗。有必要认识到，这正是我们眼下再次面临的斗争。

（作者是美国罗格斯大学政治学系教授，其新著即将由芝加哥大学出版社推出。本文原题“The Dead End of Checks and Balances ”，见于非盈利出版物《波士顿评论》2025年春季号，5月21日上线。斜体字为原文所有，小标题为译者添加。译者听桥，对机器提供的初步译文有校正。）