香港要反思英國「祖師爺」制度

作者：方舟，一國兩制研究中心研究總監。

制度和程序可以增加稳定发展，也可以矫枉过正，创新和经验主义不是敌人，而是借鉴反思。

不久前，美國知名刊物《大西洋月刊》（The Atlantic）刊登了一篇題為〈英國是如何搞垮自身經濟的〉（How the British Broke Their Own Economy）的評論文章。

文章作者湯普森（Derek Thompson）尖銳地指出，曾經的工業革命發源地英國，如今卻面臨着與當初工業革命獲得的成就相悖的問題：嚴重的能源短缺和生活成本危機。

事實上，今天的英國早已不再是一流強國，但即使是在二流強國中，英國的國力也比不上德國和法國。

英國的經濟發展存在結構性問題，實際工資在過去16年中更是幾乎沒有增長。英國政治則如同陷入惡性循環，令人失望的經濟現狀，隨後是政客們大張旗鼓地承諾經濟增長，接着又是更大的失望。

湯普森在文章中分析了英國經濟日漸走向困局和衰退的原因，他認為矯枉過正的環保主義和被濫用的法律訴訟體系，導致政府對市場產生過度監管，傷害了市場活力，令住屋、能源等許多關鍵領域陷入發展困境，最終破壞了英國整體經濟運行。

近年英國住屋問題日趨嚴峻，從1990年代到2010年代，25歲至34歲普通英國工人的自置物業比率下降超過一半。而在同一時期，即使考慮通脹因素，英國的平均樓價也翻了一倍多，極大推高了普通市民的生活成本。而這背後原因可以追溯到上世紀四十年代末的「綠帶」（Green Belt）政策。

綠帶推高樓價扼殺發展

「綠帶」的思想起源於工業革命後的快速城市化階段。當時工業區迅速擴張，城市蔓延現象嚴重。為了保護鄉村環境並限制城市的無序擴張與蔓延，倫敦率先提出「綠帶」概念，將城市和鄉村用綠地和森林隔開。

1947年英國頒布《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act, TCPA），正式將「綠帶」政策納入法律框架，嚴格控制對其的開發。由於TCPA實際上禁止未經政府特別許可的新開發專案，極大限制了私人住宅的開發建設水平，對英國後來的住屋政策產生了深遠影響。

在過去60年中，英國新建住宅佔總存量比例總體上呈現下降趨勢。

在一段時間中，以「綠帶」為代表的限制開發政策被很多人認為是合理且明智的。但後來這項以環保為出發點的政策逐漸走向僵化，對開發的過度限制令城市周邊土地供應緊張，加劇了住屋短缺和樓價飆升，影響了英國普通人的居住權益。

在倫敦，最常見的房屋類型是為低收入人群提供的補貼公寓，以及為富人建造的豪華住宅，中產階級住房嚴重短缺，這激發了社會的不滿情緒。

希斯路建三跑議而不決

另外，這種過度的限制開發政策也影響了城市和經濟的發展。

英國不少城市希望擴大工業、物流、交通基礎設施，但由於城市周邊土地開發利用被嚴格限制，這些城市的經濟發展潛力也被壓制了。

英國政策分析師鮑曼（Sam Bowman）以劍橋市（Cambridge）為例，稱如果劍橋大學在十九世紀就取得了如今這樣的生物技術突破，劍橋市可能早已吸引大量的新公司和居民，發展成為一個大城市，就像十九世紀格拉斯哥（Glasgow）因造船業而大擴張一樣。

然而劍橋至今仍然是一個人口不足15萬的小城，其潛力被幾乎禁止城市擴張的法規所扼殺。

在住屋問題之外，英國的能源和基建發展也受到由環保主義引致的過度管制的拖累。上世紀六十年代，英國曾擁有世界上大約一半的核反應爐。

但後來由於環保及公眾反對等因素，英國政府抑制了核電發展速度，現在其核電佔比已經落後於法國、芬蘭、瑞士、瑞典、西班牙和羅馬尼亞等歐洲國家。

英國也曾試圖將能源生產方向轉移至天然氣，但後來因環境成本和公眾反對等原因，政府出台了多項減少頁岩氣開發的措施。因此，自2000年以來英國天然氣產量下降了70%。

20年前，英法兩國大型企業的電價大致相同，但如今英國的電價已遠高於法國了。

其實港人所熟知的希斯路機場（Heathrow Airport），也曾因建設第三跑道的問題被環保主義所拉扯，最終在糾纏二十餘年後放棄。

希斯路機場是全球最繁忙的機場之一，每天超過1400個航班起降，原有的兩條跑道已趨於飽和。

早在2000年代初，英國政府就提出過希斯路機場增建第三跑道的方案，比香港政府提的機場三跑時間還早。但由於出現大量關於環境及居民影響的爭議，希斯路機場三跑的項目始終議而不決。

2012年，英國政府成立了「機場委員會」（Airports Commission），專門研究如何緩解倫敦地區機場容量不足問題。

經過3年的分析研究，這個委員會最終建議政府在希斯路機場修建第三跑道。2018年，英國國會也通過了支持希斯路機場建三跑的計劃。

然而，由於預計會增加噪音與空氣污染，同時涉及居民拆遷，這個計劃引發強烈抗議並遭受了法律挑戰。2020年2月，英國上訴法院裁定希斯路機場的三跑計劃違法。

儘管同年年底，英國最高法院推翻了上訴法院的裁決，但英國政府至今未有重啟三跑項目，希斯路機場繼續承受着容量接近極限的考驗。

另一個基建的例子是關於英國的高鐵項目。

從國際比較看，如果說英國現在高鐵的發展速度遠遠落後於中國，其中尚有不可比因素，但其還顯著落後於德國、西班牙、法國等歐洲國家，就可以看出其內部體制上存在問題。

其實在英國第一條高速鐵路「英法海峽隧道鐵路連接線」（Channel Tunnel Rail Link, CTRL）通車之後，英國政府就規劃了第二條高速鐵路（High Speed 2, HS2），希望連接倫敦、伯明翰、曼徹斯特、列斯等主要城市。

結果卻遲遲未能落成。其中的重要原因是由於HS2修建過程可能破壞生態環境，許多以環保組織為代表的NGO策劃了大量抗議。

還有一些居民則認為HS2線路經過地區會造成噪音和景觀破壞，也組織抗議要求放棄或修改方案。最終，英國政府宣布HS2僅保留建設倫敦連接伯明翰的計劃，而連接至曼徹斯特和列斯的計劃被取消。

對香港政策的四點教訓

無論是住屋、能源還是機場跑道和高速鐵路，英國的這些項目發展歷程都可謂步履維艱。

究其原因，就是矯枉過正的環保主義和對環保法規的僵化應用帶來了政府對市場的過度規管，這種過度管制抑制和阻礙了眾多領域的發展，最終反過來導致了更嚴重的經濟和社會問題。

由於香港繼承了許多英國留下的制度，所以英國所面臨的問題香港其實也存在類似的情況。

譬如，與「綠帶」問題相似的是香港的郊野公園。其實郊野公園最初是源自政府為了解決淡水短缺、確保水源不受污染而設立的水塘及其配套的集水區，並不是以生態價值評估為核心的。

直到上世紀七十年代，頒布《郊野公園條例》後，才將很多原本的集水區土地正式劃入「郊野公園」，並進一步擴大保護範圍。結果現在郊野公園制度變得僵化而缺乏靈活性，土地一旦被劃進郊野公園就神聖不可侵犯了。

總結英國的教訓，其實能給香港未來的發展帶來幾點啟示。

一是環保主義與發展需要尋求平衡，不能矯枉過正。

在訴訟法律體系下，應該避免過低的環保訴訟門檻，特別是過去香港常有反對派借環保之名，操弄出於政治目的之司法覆核。有一個典型的例子是在港珠澳大橋修建時，反對派操弄一位六十多歲的香港老婦透過司法覆核程式挑戰政府的大橋工程環境影響評估報告，令工程進度受阻、造價抬高。

未來需避免類似因政治鬥爭或經濟利益再分配為出發點的「假環保主義」干擾發展進程。

二是住房政策要統籌考慮，從城市規劃到不同階層的房屋分配都要充分考慮。

香港現行的《城市規劃條例》（Town Planning Ordinance）和法定機構城市規劃委員會（Town Planning Board）其實都有可以改進的空間。

三是發展用地要有更大的靈活性。

特別是在北部都會區的發展過程中，基礎設施建設用地和產業發展用地的用途需要有更大彈性。雖然香港號稱是「自由經濟」，但在土地管理上很像是「計劃經濟」，想要調整土地用途難度很大。

香港過去很多工業大廈和商業大廈涇渭分明，但隨着現在辦公形態變化，商住的分別在模糊化，科研和製造業的土地常常是混合的，所以土地用途劃分不能一概而論，要更加靈活。

四是要建立政策上的糾錯機制，及時修正調整已有政策。

過去國家領導人見特首時都講支持特首「依法施政」，現在則在此基礎上加了「改革創新」和「擔當作為」。其實就是因為看到香港過去原有的一些制度設計，對經濟發展起到了抑制作用，所以香港未來在這方面也應有更大突破。

香港很多的制度都源於英國，而英國作為最早的工業國家，可謂是很多制度的「祖師爺」。但如今回頭看英國近幾十年的發展情況，恐怕會有不同的結論，其過去曾引以為豪的制度在今天出現了很大問題。

因此，香港有必要認真總結英國的經驗教訓，爭取在制度變革上有更大創新，實現輕裝上陣。

無論是追求環保還是追求經濟發展，都是為了實現更高品質的生活，而這最終還是需要通過發展來實現的。

（本文仅代表作者个人观点）