开幕式创造历史的COP28，放弃了什么，达成了什么？

迪拜时间11月30日下午四时许，仍在东八区刚从其他会议脱身的我，在视频直播中看到COP28大会主席苏尔坦·阿尔·贾比尔敲下木槌，在场缔约方代表纷纷鼓掌，甚至部分代表面上难掩喜悦之情。一瞬间，我没有反应过来为什么大家如此激动。

按照会议安排与流程，此时应当是COP28大会的开幕式，期间各方按照程序来通过大会日程。稍早时候，我还注意到有报道称大会主席团在COP28开会前密集与各国代表接触，希望能够避免在开幕式上因为大会日程无法获得通过而分散精力，阻碍实质性谈判进展。因此，我并没有预期在开幕式当中会有什么特别的亮点。

然而，已经抵达现场的朋友则传来讯息，提到方才部分国家在发言中相继肯定了“过渡委员会”的工作以及所取得的成就。于是我将视频进度条拉回到敲槌之前，确认究竟表决通过的是什么内容。对比了大会主席读出的文件编号，我才确认，通过的这份文件正是前一天晚上公布的关于损失与损害基金运作安排的“主席文案”（Proposal by the President）。

随后，视频直播中继续传来大会主席的声音：“我再次祝贺所有缔约方达成这份历史性的决议...我们今天在此创造了历史，这是往届所有COP以来，首次有一份决议在大会首日就获得通过。”

回想起一年前的COP27，大会首日的开幕式因为各方对损失与损害资金机制纳入大会议程产生分歧而推迟。后续也由于各方对损失与损害资金机制的决议草案文本意见不一，需要大量时间进行磋商，导致COP27推迟了将近40小时才终于闭幕，也创下自第一届COP以来持续时间最长大会的记录。这样比较之下，本次大会期间关于损失与损害资金机制的文本通过速度着实是遥遥领先。

●去年有观察员对拖延到极致的COP27的吐槽 / 网页截图

一波三折的损失与损害基金机制

气候变化的损失与损害，指气候变化造成的极端天气事件或缓发事件（例如海平面上升）所导致的经济与非经济损失，是小岛屿国家和最不发达国家最为关切的议题之一。这些国家在历史上对温室气体排放几乎没有“贡献”，然而却在“全球沸腾”时代首当其冲，最容易受到气候变化的不利影响。以太平洋岛国图瓦卢为例，该国国土面积仅不足26平方公里，最高海拔约4.5米。随着气候变化导致海平面不断上升，如同时任图瓦卢财政部长塞夫·帕尼乌（Seve Paeniu）所说：“图瓦卢正在字面意义上地沉没。”

关于建立损失与损害资金机制的诉求由来已久。早在1991年，小岛屿国家就提出关于损失与损害保险机制，指出需要建立专门的资金池来帮助其应对气候变化导致的损失与损害。然而，年复一年的呼吁却始终未能在大会决议中取得突破性进展，这让小岛屿国家也倍感疲惫：“我们来到这里是来谈判，而不是来讲课的。”

2021年11月12日。在苏格兰凛冽的寒风中，COP26大会已经确定要推迟闭幕，时任大会主席阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）召集了一次非正式盘点会议来咨询各缔约方对当前谈判进程和决议草案的意见。小岛屿国家和最不发达国家对当前文本没有体现他们对损失与损害资金机制的安排表达了不满。小岛屿国家认为，要求他们对决议中关于损失与损害资金机制的文字作出让步，等同于让他们对其生命生计与未来作出让步。

当然，在COP26的最终，小岛屿国家还是作出了妥协，表示将本着折中精神推动会议进程，不再坚持在决议文本中要求设立损失与损害资金机制。

●点击图片回顾COP26进程：《在格拉斯哥，亲历决定地球命运的十四个日夜》

到了2022年11月，在距离1991年过去31年之后，COP27大会终于取得了历史性的进展，各方达成一致，决定建立关于损失与损害的资金机制，设立一个损失与损害基金来帮助发展中国家应对损失与损害。

根据相关安排，各方将成立一个专门的“过渡委员会”，为损失与损害基金的运作以及资金安排等机制、程序性安排提供建议。按照预定计划，过渡委员会将在COP28大会前召开四次会议，就相关议题展开讨论，确保能够在COP28大会前形成一份建议，交由各缔约方审议并通过，从而使损失与损害基金能够在COP29上得以正式运作。

然而，“过渡委员会”的工作几乎从一开始就陷入艰难的局面。尽管发达国家在COP27期间支持建立损失与损害资金机制，但部分发达国家不愿对出资规模作出承诺，唯恐其将成为约束性的资金“义务”。同时，部分发达国家还认为，该基金应当为最具气候脆弱性的国家提供资金支持，而非面向所有发展中国家。除文字游戏外，发展中国家与发达国家产生的另一巨大分歧在于该基金是否应当具有独立法人实体，从而保持独立运作，或者是按照发达国家提议，“邀请”世界银行进行托管，使该基金成为世界银行下的一个“金融中介基金”。

这些分歧在前三次过渡委员会会议中完全没有得到实质性解决。第三次过渡委员会会议期间，过渡委员会甚至同意将大部分的磋商与谈判转为“闭门会议”，不对经合法注册的环境团体、国际组织等观察员开放，以期能够加快各议题的讨论进展，“促进以结果为导向的讨论”。言下之意仿佛是说，观察员们的列席旁听阻碍了委员会们完成任务。

毫无疑问，这一违反透明度和包容性原则的举措招致观察员们的猛烈抨击。在一封递交至《联合国气候变化框架公约》秘书处的投诉信中，有观察员指出这一“骇人的行为”违反了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》所保障的观察员的权利，令人无法接受。也有观察员担忧这样的行径或许会开启一个不好的先例。当然，观察员无法改变缔约方的决定，无奈吐槽称这一行为“像极了赶DDL时要断绝社交媒体”。

从第三次过渡委员会会议的产出来看，之前闭门会议的效果似乎并不如委员会预期，在发展中国家所关切的许多议题上，分歧仍未解决。随之而来的第四次会议也陷入僵局，各方仍在重复过去半年多的核心分歧，即：发达国家始终坚持损失与损害资金机制应当被放在世界银行下管理，且希望将获取资金的资格范围限制在小岛屿国家和最不发达国家。发展中国家则强调不能接受由世界银行来管理这一资金机制，尤其考虑到世行高达17%（甚至可能更高）的份额抽成将限制资金流向最需要的人群。此外，发展中国家还坚持所有发展中国家都应有资格在该资金机制下获得资金。在会议继续推迟通宵一晚后，过渡委员会联席主席决定，将在11月初于阿联酋阿布扎比紧急加开一次会议，以期继续工作，在COP28召开前产出一份建议文件。

彼时，我和朋友聊起这一场临时增设的“加时赛”，都不免有些担忧。虽说在COP28大会前继续加班，确实有助于为各缔约方营造压力和动力，对相关进程起到促进作用。但与此同时，紧凑的时间安排也限制了会议进展的灵活性，一旦谈判与磋商陷入“死锁”，或各方为了达成一份协议而达成协议，那么这样的“成果”显然也将对后续的国际气候治理进程产生不利影响。过渡委员会联席主席也表示，第五次会议是一个“take it or leave it”的时刻，即如果在本次会议上无法达成一致，那么过去几个月的工作成果恐将全部清零。

在这样凝重的氛围当中，第五次会议反而出现了颇具戏剧性的逆转。

此前的成果文件草案中，上文所提到的发展中国家对于关切议题的立场尚作为备选选项列出，例如由谁来管理基金方面，此前的版本中还保留了将损失与损害基金作为独立法人实体运作的选项，对于基金的资金规模也曾列出到2030年要实现每年1000亿美元作为初始承诺的选项。但到了会议开始后首份公开发布的文本草案中，这些发展中国家所坚持的要素统统不翼而飞。我向在现场的观察员伙伴确认，得知有一些工作文件仅限委员会成员内部使用，且部分磋商进程也是维持闭门进行。

文本内容发生了这样的变化，发展中国家作出的让步程度可以想见。然而，仍有部分发达国家对文本内容表示不满。美国坚持文本当中不应对发达国家出资进行预设，要求出资应当基于自愿。此时，会场再次出现戏剧性波折。当联席主席在最后时刻征询各方对文本草案意见时，美国代表不知为何短暂离开了会议室。当其他代表表示同意文本，联席主席宣布文本草案获得通过后，美国代表重新出现在了会议室内。从视频直播中可以看出，美国代表对该文本仍然非常不满，称这一决定不能代表共识，但其随后并未干预会议进程，没有要求重新讨论。

艰难的胜利

将时钟拨回到现在。经过了前两年COP大会漫长的拖延与等待，以及今年五次过渡委员会中对文本的反复磋商，损失与损害议题在COP28上以如此顺利的形式开场，反而显得有些不同寻常。如同COP28大会主席所说，在COP大会首日，特别是在开幕式上就通过一份决议，尚属首次。从这一意义上看，本次COP大会确实创造了历史。

部分发展中国家在开幕式中发言承认目前这份关于损失与损害基金的运作安排确实不够完美，但表示这将能够确保发展中国家获取资源，更好应对气候变化导致的损失与损害。

真的能够吗？或许。但类似的话语，也正像是过去数十年来关于国际气候治理的一个缩影。

几十年来，发展中国家，特别是小岛屿国家和最不发达国家，要不断地接受“并不完美”的方案，从而向前缓慢推动气候治理的进程。就像是本文早些时候提到的那样，小岛屿国家本着折中精神对其未来作出让步，其目的是不要让会议进程阻碍国际社会通往1.5°C的道路，而其随时被淹没的风险仍然高悬头上。

关于COP28大会前加时赛的“take it or leave it”的形容，也像是一场关于气候紧急状态的隐喻。

之前几年的联合国气候大会期间，就进程缓慢的议题，不时会听到“No deal is better than a bad deal”这样的评论：不要为了达成协议而达成协议。与其草草了事达成一份协议，不如先放弃在此刻就达成协议的念头，专心解决分歧与挑战。忆及2019年，COP25的闭幕在接连推迟了十几次后才开始，只差一点就能够打破当时的最晚闭幕记录。当时各方分歧点之一则是在《巴黎协定》第六条的执行细则。工作组联席主席在深夜时分对各缔约方代表表示：“你们各自国家的人民需要你们。我知道大家都很累，也都没睡觉，我在此感谢各位……感谢所有人，接下来让我们继续工作……如果我们不能就一项雄心勃勃的决议达成一致，我们将无法满足在我们各国等待我们的人民的期待。”

●2019年观察员对于COP25的吐槽 / 网页截图

然而，随着我们进入“全球沸腾”时代，气候紧急状态比任何时候距离我们都要近，在这样的情况下，此前或许还能够适用的范式已经无法满足当前气候脆弱群体日益迫切的需求：已经没有时间可以等待。为了避免前功尽弃，必须在此刻就要采取行动，哪怕这一解决方案或许还不够完美。

从这种意义来说，这样一份仍然存在许多争议的损失与损害基金运作方案以令人惊讶的速度获得通过，确实是发展中国家取得的一场“艰难的胜利”。