探索农村承包地“退出机制”，不要过于理想主义

注：删减版刊 第一财经

        40多年前，农村改革开启，标志是确立家庭联产承包责任制。人口大规模流动和城镇化背景下，“承包地退出”成为热点，同时也正式提上了政策制定者的议事日程。

相关政策制定及学界在讨论承包地退出补偿机制时，不要过于理想主义，要深入实践分析要害。

        目前关于承包地退出，法律上没有明确路径，只能自愿放弃，以及地方搞试点。同时，为防止强制退出，2018年新修订的《农村土地承包法》还专门划出了“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”的红线。

2021年8月27日，农业农村部针对十三届全国人大四次会议第6672号建议答复称，下一步，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制。

日前，武汉大学社会学院副教授夏柱智接受第一财经记者采访表示，“三项权利”不仅是农民应当享受的权益，更具有保障农户基本生计的实际功能。考虑到中国农村社会结构并没有完全现代化，从整体上全部退出“三项权利”的条件不成熟，需要稳慎探索，建立所谓的“承包地退出”机制应该明确四个方面的内容：

一是承包地退出主体的资格条件，哪种类型的农民可以退出承包地；二是承包地退出的机制，承包地退出是长期退出，还是永久退出？是土地承包经营权的完全退出，还是土地经营权的部分退出；三是承包地补偿方式，是现金补偿、入股还是换社保；四是补偿金的来源，是村集体、地方政府，还是用地者。

何谓“三权” 

当下，在农村，农户享有“三项权利”，即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。成为集体成员，即可享有这“三项权利”。这“三项权利”，正是肇始于农村集体土地所有制的制度设计。

夏柱智称，土地承包权保障农民分配耕地的权利；宅基地使用权保障农民分配宅基地建房的权利；集体收益分配权保障农民分享集体资产、资金和资源“经营”的收益。

在这里需要补充一点，全民所有制和劳动群众集体所有制，作为生产资料的社会主义公有制的两种形式，是中国这个社会主义国家独有的。集体所有制是1962年《人民公社六十条》之后形成的，国家通过这个制度设计把土地所有权单位放在基层的集体经济组织，实行“三级所有、队为基础”的体制，有利于调动基层劳动人民的生产积极性，也有利于保护农户的利益。到了20世纪八十年代，人民公社解体，农村土地（主要是耕地）仍然坚持集体所有，农业经营转变为家庭联产承包责任制。

从整个制度设计来看，“三权”有着内在逻辑。只有集体成员才享有分配承包地、宅基地的资格，承包地保证农业生产，宅基地保证农民生活，二者配套联动。至于集体收益分配权，由集体成员权所派生，具有排他性，是一项由集体成员所享有的对集体收益分配的权利。在实施集体产权制度改革的地方，表现为集体资产股份收益权。只是这项权利在大多数中西部地区，由于集体经济薄弱，缺乏财富效应。

农地制度改革的三个阶段

中国的农村土地制度经历了三个阶段，第一阶段人民公社体制下，农村土地“集体所有、集体经营”；第二阶段，建立家庭联产承包责任制，农村土地实行所有权与承包经营权的“两权分离”；第三阶段，提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。

    八十年代以来的农地制度改革，均需要兼顾公平和效率。具体来说，80年代初的两权分置的制度设计偏向公平。人民公社之后，国家采取家庭承包经营的方式激发农民的生产积极性，同时兼顾当时农业生产条件差、土地资源质量参差不齐的客观现实，采取以家庭为单位、按人平均分配，远近肥瘦搭配土地资源的做法。

至于近年来的“三权分置”，承包经营权进一步分置为承包权和经营权，这源于农村人口流动及带来的土地经营权的流转的需要。分置土地承包权和经营权有利于，在保障土地承包权这一农民基本权益稳定基础上，放活经营权，有利于土地经营权在更大范围内优化配置，有利于土地经营权集中连片流转，克服土地产权细碎化的困局，为农业现代化创造条件。

与推行“三权分置”历史背景一致，由于涉及广大农民群众切身利益，而且关系复杂，农村土地的退出机制显得格外“棘手”。从2015年中央提出“退出”构想后，一直以来的官方口吻是“支持引导”，但是到了2018年新修订的《农村土地承包法》却划出了“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”的红线。这可以视为一个转向。

与此同时，在第二轮土地承包关系陆续到期之际，2017年，十九大报告给农民吃下“到期后再延长三十年”的定心丸，也正式宣告第三轮土地承包关系的开启。由于仍然有相当一部分农民的收入、就业和养老依靠承包地，农村社会结构并没有完全现代化。正因此，在承包期内，农民可以选择退出承包地，但任何人都不能强制要求农民退出承包地。

夏柱智认为，由于“三农”工作具有压舱石作用，在农村改革上，国家就需要更加谨慎稳妥。在大力推进户籍城镇化背景下，大部分落户城镇的农业转移人口的家庭生计都是采取“半工半耕”、“半城镇化”模式，年轻农民工落户城镇，但是年老父母仍然留在农村，他们还需要依赖土地提供社会保障，全家进城且在城市体面就业，享受城市保障的人口比例并不高，而且常住人口城镇化率与户籍城镇化率存在将近20个百分点的差距，大部分农民工并没有进入较高水平的城市社会保障体系。

农地退出需遵循的三个准则

2015年，党的十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。同年，中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》提出，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点；切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

“依法自愿有偿”可以视为退出农地的三个准则。“依法”可以从2018年新修订的《农村土地承包法》提出的“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方；承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方”找到依据。不过，即便“依法”，也只是强调了“自愿”“可以获得合理补偿”。

为什么是“可以”获得补偿，而非“应当”？夏柱智解释称，这体现出设计者对“退出”政策的一个定位。“可以”是一个软性政策要求，“可以”和“应当”“必须”的自上而下的政策要求性质不同。

他说，允许探索承包地有偿退出，并不意味着承包地成为了私有性质的财产，只有私有财产的“退出”才应当、必须给予补偿。在实践中，农户的地权意识、农村的地权关系存在复杂情形，用“可以”要求地方政府，有利于试点的展开。这意味着农民退出承包地，可以获得补偿，也可以不获得补偿，这是给地方政府非常灵活的政策空间。

对于“有偿”，与《农村土地承包法》中所提及的“合理补偿”一脉相承。不过，该法律也同样规定，“引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包经营权交回发包方。”

由于集体所有制的限制，土地承包经营权只能在“本集体经济组织内转让”或者“将承包经营权交回发包方”。这已经限定了承包地的交易范围，从某种角度来讲，也让“自愿”“有偿”的成色大打折扣。

之所以有此限定，夏柱智称，这是基于三个方面的考虑。一是为了保障留村农民的土地权益，防止资本或者市民等非农民占有土地。“人多地少”是中国的基本国情，大量留在农村的农民是弱势群体，仍然需要依赖土地生存。这一限定实际上是将部分农民退出的土地利益仍然留在村庄内部，由留村农民享有，有利于保障弱势农民群体的利益。

二是村社集体是一个生产生活共同体，保持地权的相对封闭性和稳定性，限制外来人口进入农村占有土地，有利于农村生产生活秩序的维系。

三是退地给留村农民，有利于适度规模经营，提高农业生产能力。外来资本或市民是非农业经营者，他们对农地的觊觎，有相当一部分是基于土地保值增值的属性。如果退给他们，将严重损害农业生产能力。

至于“有偿”，他认为，不等于市场定价，也不是政府定价，而是一个抽象的指导原则，可能是以“土地换社保”的方式进行。同时，土地是自然资源，具有不可移动性，由于土地细碎化，很难标准化，土地市场更难以发育。不仅农村耕地这样，宅基地也是如此。因此，土地从来没有完全市场，更不存在全国统一市场。

所谓的“合理补偿”，夏柱智认为，需要符合两个条件：一是农民愿意接受这个价格，二是承退者有补偿能力。

在承包地有偿退出试点，普遍面临农民退地意愿低的问题。调查发现，对于经济条件较好的农民来说，他们倾向于保有土地，作为增值手段或者“乡愁”的载体，这是邻国类似国情的日本普遍的规律。而经济条件较差的农民，在急需用钱的时候，可能有强烈的的退出意愿。如果基层政府或村集体把关不严，任由其退出，就失去了土地这一基本保障，有可能成为绝对贫困群体，成为社会不稳定因素。

此外，集体经济组织作为主要的承退者，由于有相当一部分“空壳村”、“负债村”，承退相当艰难。且按照严格的土地用途管制政策，用地者只能将土地用于农业生产，农业利润低较低，不可能支付很高的价格。

      类似问题：宅基地退出靠土地增减挂钩？

农户“三项权利”之一的宅基地使用权，国家也开始了盘活利用农村闲置宅基地的试点。

中国存在城乡二元土地制度格局，即城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制。在这种制度安排中，农村土地的非农使用，除非特殊的三种情形（用于宅基地、用于集体经营性建设用地、用于农村基础设施建设），否则都只能通过国家土地征收进行，地方政府是征收主体。

宅基地作为农村建设用地，最早从2000年前后，国家就开始以“集体建设用地流转”的方式，盘活利用闲置宅基地。2005年，原国土资源部开始组织开展“城乡建设用地增减挂钩”试点，地方政府为扩大城市建设用地，积极推动宅基地复垦盘活。

夏柱智称，客观来看，这些工作属于节约集约用地的土地管理政策范畴。这么多年，在一些局部地区也取得了一些效果，如安徽芜湖、四川成都等地区。但总体上，效果不佳，缺乏可复制、可推广的宅基地闲置盘活方式。同时，闲置盘活宅基地主要是政府主导的，主要路径是土地增减挂钩，目标是扩大城市建设用地，导致一些村庄并没有闲置的宅基地也有可能被复垦。一些地区强制执行土地增减挂钩，搞合村并居、农民上楼，侵害了农民利益，被国家严格禁止。

到了十八大之后，改革进入深水区。中央开始推动农村宅基地制度改革试点，2015年是第一轮，2020年是新一轮。夏柱智认为，之所以要开展第二轮，这是因为上一轮试点被认为没有达到预期目标。同时，学界也过高估计了盘活宅基地的政策效果。总体上，除了少数发达的工业化村庄、城中村、城郊村，农村宅基地总体过剩，宅基地价值不高，农村大多数宅基地上还有农房，有相当数量的农民工家庭还在使用。即使农民工进城了，他们的父母还在使用，并非完全闲置。

在夏柱智看来，完全闲置的宅基地，其最大利用价值就是复垦为耕地，用于耕地，价值本就不高，农户更不愿意退出，除非能够用于城乡建设用地增减挂钩。而增减挂钩的大规模推进，又离不开城市经济的快速发展。当前城市扩张进入稳定期，城市建设用地规模下降，增减挂钩空间不大，宅基地复垦盘活就缺乏主要的经济基础了。