纽约“城市更新”的破局思路！

改编自华高莱斯「张洺睿」研究成果《从水泥森林到活力社区：街区化如何重塑纽约》

作者 | 1/6图片工作室

在中国城市化进程迈入「下半场」的今天，城市更新已成为撬动内需增长、重塑经济活力的关键引擎。

2023年，国务院发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，而到了2024年底，中央经济工作会议更是强调了「加力实施城中村和危旧房改造」的重要性。

今年5月，国务院办公厅又印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，要求转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新。

这标志着我国城市发展正式从「增量扩张」转向「存量提质」。面对这一转型，如何平衡历史文脉与现代功能的需求？又如何确保城市更新能够真正惠及民生，并激发消费潜力，助力经济转型？

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城市更新成为城市的发展的必选动作

这些问题，纽约的城市更新实践或许能给我们答案。

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从「哥谭市」到「科技之都」

回溯至上世纪50年代，纽约的城市发展面临严峻挑战。彼时，郊区化浪潮席卷美国，纽约人口大量外流，流失比例达10%。与此同时，制造业逐渐衰落，失业问题加剧，社会治安恶化，纽约一度被戏称为「现实版哥谭市」。

然而，这座城市通过城市更新制度创新与精细化设计，成功实现逆袭。

（来源：图虫创意）

如今，漫步2025年的纽约曼哈顿街头，城市更新正悄然改变城市格局：四分之一的汽车空间被重新分配给步行广场和社区公园；多米诺公园的滨水步道旁，开发商因承诺「永久免费开放」而获得容积率奖励；

DUMBO区的程序员与艺术家共享着由废旧厂区改造的创意走廊；「硅巷」从熨斗大楼区域逐步拓展，已涵盖曼哈顿中下城和布鲁克林，聚集了超过9000家科技初创公司，发展成为重要的科技创新高地……

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DUMBO创新区

这些变化背后，反映出城市更新的本质不仅是空间的更替，更是产业重构、制度创新与满足大众需求之间的动态平衡。纽约在这场复杂的博弈中，精准把握关键要素，实现了从「工业锈带」到「创新走廊」、从「拥堵之城」到「步行天堂」的华丽转变。

02

谋定而后动：制度与设计的协同更新

二战结束后，城市大规模重建需求减少。1974年，尼克松政府终止联邦城市重建计划，并颁布《城市更新目录》，鼓励城市基于原有风貌进行更新改造。

纽约敏锐洞察到街区复兴的潜力，认为其既能实现「低成本高回报」的城市更新目标，又有助于解决人口流失问题。在推进城市更新前，纽约进行了充分且全面的前期准备。

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曼哈顿下城区划出混合用途区，用于更新实践

（来源：网络开放平台）

1. 自上而下的激励制度：

公私利益的平衡机制

上世纪60年代的《纽约区划决议案》，虽对城市功能分区、土地用途、建筑密度及鼓励制度有所规定，但随着城市发展，已难以满足新的需求。于是，更具针对性的《纽约市1975版区划条例》应运而生。

其中，「私有空间公共化（POPS）」制度成为推动城市更新的重要创新。

根据该制度，开发商若在A地块更新建设公共空间，可在B地块获得更高建筑权限，相当于提高开发者在其他项目的容积率。

比如，某开发商在曼哈顿建一个小型广场，就能在布鲁克林获得额外楼层数的奖励。这一机制有效鼓励了开发商将私有空间转化为公共空间，提升城市公共空间品质。

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POPS的容积率奖励示意

为让土地开发市场繁荣，纽约设立了「容积率银行」。

这一特殊的不动产管理机制，由政府或非营利机构负责收储被保护区域未使用的容积率，并根据城市开发需求进行拍卖。通过将容积率货币化，形成「购买容积率—销售容积率」的市场化运作模式，实现了容积率资源的优化配置。

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使用POPS的纽约花旗集团中心公共空间

当然，容积率转移机制，并不意味着开发者之后可以做「甩手掌柜」。每3年，政府与企业联合对公共空间的维护情况进行审查。若发现开发商未按规定维护公共空间，将没收其因奖励获得的建筑面积收入，并予以高额罚款。

2016年，纽约特朗普大厦违规占用POPS空间放置竞选商品柜，被依法处罚，在监管下恢复了公共空间的原有属性。

2. 自下而上的BID模式：

多元主体的协同治理

老城区更新常面临利益协调难题。纽约的「商业促进区（BID）」模式，为解决这一问题提供了有效途径。BID是以街区为单位的公私合营商业区运营模式，通过商家、政府、业主的共同参与、投入与收益共享，提升商业区的商业价值和经济可持续性。

在纽约，BID从申请到运营，有一套完善且细致的框架体系。专门的部门和机构负责对申请进行全面评估，涵盖街区财产估价、商铺经营状况分析以及差异化发展策略制定等方面。这种公私合营模式在纽约迅速发展，成效显著。

以时代广场为例，过去，时代广场交通拥堵、环境不佳。政府与时代广场联盟（TSA）合作，对其进行改造，先将百老汇大道部分路段作为步行试验区。

改造内容包括道路功能调整（百老汇大道段步行化，第七大道为车行通道），以及通过改变道路铺装、增设临时座椅和自行车专用道等措施，增强其公共属性。

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时代广场的更新

改造效果显著，试验段交通事故发生率降低63％，人流量提升11%，80%的受访者认为步行系统增强了时代广场的安全性。尝到甜头后，TSA进一步扩大更新范围，并制定「空间营造四原则」：

★ 设计、管理、运营三合一：临时座椅、艺术装置、自行车道持续优化体验；

★ 拥抱变化，多方共赢：夏季瑜伽、冬季圣诞市集、跨年夜庆典轮番登场；

★ 数据驱动决策：通过人流监测调整活动策略；

★ 坚守6C规则：根植社区、保持连续性、注重条理性、强调专注性、鼓励创造力、把握关键点。

在这些原则的指导下，时代广场成为活动丰富的魅力空间。步行区面积扩大两倍，从拥堵路口转变为深受欢迎的「市民客厅」，年吸引游客超5000万人次，成为纽约的标志性区域。

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BID助力时代广场成为纽约名片

3. 量化设计：公共空间的科学量化

纽约在公共空间更新中，借助《区划条例》进行统一管理，对公共空间的各项指标进行细致量化规定。

例如，商业区广场最小面积需达1万平方英尺（约930㎡），每30平方英尺配备1英尺长的座位；街角空间形状规整且面积大于185.8㎡，并合理选址以避免与相邻广场重复；露天咖啡馆占地面积不得超过公共区域的20%，售货亭设置不得妨碍行人通行。

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《区划条例》规定每两英尺的街道临街面

至少要有一英尺长的所需座位

道路设计方面，规定道路宽度需深入空间80%处，标高与街道持平。这些量化指标保障了公共空间的实用性，确保市民能够便捷地使用公共空间，提升了公共空间的使用效率和体验感。

03

公共空间运营：从「困境」到「盘活」

尽管纽约在城市更新规划方面取得一定成果，但公共空间运营也曾面临「一管就死，一放就乱」的困境。不过，通过布莱恩特公园和高线公园两个经典案例，纽约探索出了有效的解决策略。

1. 布莱恩特公园：

公私共治的成功实践

上世纪80年代，布莱恩特公园治安状况恶劣，被视为「犯罪温床」。公园改造初期，虽增设2000把可移动座椅，但治安问题仍未得到根本解决。

「布莱恩特公园改造公司（BPC）」成立后，情况得到改善。BPC作为政府与业主共同组成的非营利性BID机构，通过举办丰富多样的免费活动，激活了公园活力。如今，布莱恩特公园已成为纽约公共免费活动最多的公园，全年活动细分达75类，年举办活动超1000场。

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布莱恩特公园

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布莱恩特公园靠公私合作机制完成改造经营

夏季，公园设置读书角，提供免费书报阅读，并举办作者签售会、儿童写作课等活动；冬季，举办圣诞市集，设有手工艺品展销、热红酒供应和滑冰场等；日常还开展露天电影放映、国际象棋比赛、即兴舞蹈表演等活动。

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布莱恩特公园迷你高尔夫场

公园年接待游客1200万人次，成为纽约多元文化融合的象征。其成功的关键在于通过活动吸引人群，以人气改善治安，再利用税收反哺公园运营，形成「人越多越安全，越安全人越多」的良性循环。

2. 高线公园：

从废弃铁路到「空中经济带」

高线公园位于曼哈顿西区，全长约2.4公里，其前身为废弃的高架铁路，曾面临拆除争议。

在非盈利组织「高线之友」、CSX运输公司和纽约市议会的共同努力下，高线公园被改造为公共空间，自2009年开放以来，年接待游客超过400万人次，成为纽约城市更新的标志性项目。

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多元化的高线公园

高线公园的成功得益于精细化的制度设计和创新的运营模式。2005年，纽约市通过《西切尔西特殊街区区划》修正案，对公共空间进行三维形态管控，明确公园周边建筑的土地用途、容积率及相关形态要求，确保公园与周边建筑的兼容性。

为保障公园公共性，纽约划定「高线发展权转移走廊」，允许走廊内开发商通过容积率转移获得补偿，并许可部分桥下空间进行商业开发，平衡了土地产权主体权益与区域经济发展需求。

而「空中产权交易」机制，可以让公园沿线未使用开发权限的地块，将开发权限出售给沿线的更新建设项目，以增加其开发面积，重塑了公园沿线的城市新面貌和新价值。

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高线发展权转移走廊发展权转移示意

在运营上，高线公园采用公私合作模式，由「高线之友」与纽约市公园和娱乐部共同管理。公园通过会员认捐、品牌赞助、场地租赁和文创产品销售等方式实现「自我造血」。例如，游客可以花费25-500美元认领公园里的植物，或购买用旧铁轨制成的开瓶器等特色纪念品。

高线公园不仅不需要政府财政补贴，还带动了周边区域的经济繁荣。据统计，公园二期开放后，周边新增了4万平方米办公空间，创造了1.2万个就业岗位，撬动了20亿美元的私人投资，吸引了谷歌、阿玛尼等企业入驻。一条铁路更新，激活了整个曼哈顿西区。

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高线公园沿线建筑群更新成为众多企业总部

04

开放街区，释放城市活力

近年来，随着开放街道理念在全球兴起，纽约推行「开放街道计划」，将130多条街道在特定时段转变为步行区，为城市注入新活力。2024年开放街道项目实施后，周边消费增长26%，成效显著。

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纽约开放街区

（来源：NYC DOT）

1. 划分开放街道类型：

精准满足多元需求

开放街道项目由多主体联合运营，根据不同功能需求，纽约将街区划分为3种类型：

★ 半开放型街道：允许当地车辆通行，包括停车、接送乘客、货物运输及紧急车辆通行等，但建议驾驶员限速每小时5英里，以保障行人和自行车的安全，兼顾交通与公共活动需求。

★ 全封闭型街道：在特定时段禁止车辆通行，为举办市集、音乐会、户外课堂等活动提供场地，促进社区互动与文化交流，支持当地企业、社区组织和学校开展活动。

★ 学校周边型街道：在学校上下学时段禁车，保障学生安全，为学生提供安全的通行和活动空间。

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纽约开放街道分布示意

（来源：NYC DOT）

2. 多方联动：构建活力街区生态

纽约开放街道的管理运营涉及多个部门和组织。纽约交通局负责总体调控，社区组织负责维护具体项目秩序，志愿组织运营社区性户外项目，形成多方协同的管理模式。

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BID负责运维的汤普金斯大道开放街

（来源：NYC DOT）

当开放街区位于社区时，多举办公益性和社区性活动，促进居民交流，增强社区凝聚力；位于市中心时，吸引各类企业和活动聚集，形成协同效应，创造新的经济机会。

如布鲁克林Park Slope's Fifth Avenue项目，春夏季每周六禁止车辆通行，周边商户组成商户协会，邀请艺术家举办街头音乐会以及节庆活动，带动了人气和销售额增长。

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布鲁克林范德比尔特大道举办的街头活动

（来源：NYC DOT）

此外，纽约市启动鼓励户外用餐行动，制定《餐厅永久开放设计指南》，明确安全性、可达性、灵活性、公平性和邻里环境5大设计目标。

目前，全市超1.2万家餐厅和酒吧参与户外用餐行动，360余条街道在指定时间管控机动车通行，有效提升了街道活力，拉动消费经济增长。

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科技回归都市，城市更新的经济效应

纽约的城市更新为科技回归都市创造了有利条件，催生了「硅巷」这一重要的科技产业聚集地。

如今，「硅巷」已成为仅次于硅谷的美国第二大创新中心。这些科技企业创造了大量就业机会，直接创造29.1万个就业岗位，间接带动25万个就业岗位，占纽约市劳动力总数的12.6%。

从经济产出看，科技生态系统每产生1美元直接产出，可带动城市经济实现1.53美元的总产出，对城市经济增长贡献巨大。

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纽约硅巷

为吸引和留住创新人才，纽约推出大规模「经济适用房」计划，投资410亿美元，在老城区和衰败港区建设混合型公寓，以低价出租给创新人才。

多米诺糖厂改造项目便是成功案例，该项目将衰败工业区转变为集办公、住宅、公园于一体的综合社区，吸引科技企业入驻，同时通过滨水步道和公共艺术装置，重塑城市与自然的连接，推动区域产业升级和人口聚集。

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多米诺糖厂改造

（来源：网络开放平台）

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城市更新是一场「经济更新」

纽约的经验表明，城市更新绝非「盖楼修路」，而是一场涉及制度、空间、经济的系统工程：

★ 制度要「刚柔并济」：容积率银行等硬性规则确保城市开发有序进行，合理配置土地资源；BID模式等柔性合作机制则充分调动各方积极性，实现多元主体协同发展。

★ 空间需「以人为本」：量化设计保障公共空间功能完善，从空间布局到设施配置都充分考虑市民使用需求；丰富的活动运营赋予空间活力与文化内涵，使其成为城市生活的重要载体。

★ 经济靠「正向循环」：城市更新成果要反哺商业，促进商业繁荣；同时，鼓励市民积极参与城市更新，共享发展红利，形成城市发展的良性循环。

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纽约城市更新的价值传导示意

纽约的实践告诉我们，城市更新不仅是空间的重塑，更是产业、制度与大众需求的永恒博弈。

它需要政府、企业、市民的共同参与，需要规则与创新的平衡，更需要时间与耐心的沉淀。正如纽约从「哥谭市」到「世界之都」的蜕变，城市更新的每一步，都是对未来的投资。

对于中国而言，在推进城中村改造、建设「15分钟生活圈」等城市更新工作时，结合自身实际，注重经济活力的持续提升，探索适合国情的城市更新路径，实现城市的可持续发展，但必须要明白——城市的终极目标不是「焕然一新」的面貌，而是活力产业的更替！