美国观察｜中国企业如何应对美国国会跨境调查【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

近年来，美国国会不断以“国家安全”为由调查中国企业，并通过制定相关法案制裁中国企业以限制其发展。

走出去智库（CGGT)特约法律专家、中伦律师事务所高级顾问张国勋认为，美国国会调查的过程繁琐而复杂，充满斗争、斡旋与博弈，在应对上存在一套独特而灵活的方法。在目前大环境下，中国企业有必要根据自身情况进行评估，并参考专业人士的意见，判断是否存在被美国国会进行调查的风险。而被调查的企业应以理性、冷静、严肃的态度对待美国国会的立法调查，并采取有针对性的应对措施。

应对美国国会调查可采取哪些措施？今天，走出去智库 (CGGT) 刊发中伦律师事务所张国勋、于治国、潘静怡、赵一的分析文章，供关注美国监管的读者参阅。

要点

1、国会调查程序一般具有相当高的灵活度，并且在通常情况下，相关当事人可以与调查方商讨开展调查的具体的方式、时间节点、需要出具的证词和文件、信息披露的范围等。

2、美国游说活动受到法律允许，但必须严格遵守《游说披露法案》的相关规定，其中包括代理相关当事人开展“游说活动”（lobbying activities）的美国代理人必须进行一系列的登记和申报以满足法定要求，披露的内容包括被代理人的身份信息、游说对象的信息、游说的目的和内容、游说活动的形式和内容等。

3、在收到立法调查通知后，企业应根据通知上的信息及时明确组织调查的委员会和相关人员、调查的目的、采取的调查方式和重要时间节点，启动现有预案，迅速与专业人士沟通，开展有针对性的应对措施。

正文

近年来，美国国会频繁调查中国企业，甚至快速通过法案制裁中国企业，成为中美关系中的热点。而美国政府的三个分支中，中国公众比较熟悉的是行政和司法分支，了解其具有调查和采取执法措施的权力，但对于立法分支的认识仅停留在它的立法职能，而不清楚它也具备的调查监督权力。[1]作为美国政府立法分支，国会在进行立法前，通常会对立法所需信息进行收集和整理，国会立法调查就是其进行信息收集的一项重要工具。国会调查的过程繁琐而复杂，充满斗争、斡旋与博弈，在应对上存在一套独特而灵活的方法。对于国会调查权力的不熟悉，加上立法调查过程和程序的复杂程度，导致很多中国企业面对美国国会调查要求时感到有些不知所措。本文将会从美国国会立法调查的法律依据和基本形式、一般注意事项和中国企业的应对策略三个方面对这一制度进行介绍，希望对涉案企业有所帮助。

一、国会立法调查的法律依据和基本形式

根据《美国宪法》第一条规定，国会有权制定宪法规定下“必要而适当的全部法律”。[2]美国最高法院也认可国会的立法权力包括了进行调查的权力，其“质询权力”（power of inquiry）和进行质询的程序是国会履行立法功能必要且适当的辅助条件。[3]虽然宪法要求国会开展立法调查不能超越其立法功能和范畴[4]，但是由于宪法规定的国会立法职权范围很广，因此国会有权展开调查的范围也很广，而且基本不会受到行政或司法分支的限制。

美国国会的立法调查程序通常由两院常设或特设的“委员会”（committee）或委员会下辖“附属小组委员会”（subcommittee）来组织和主导，有时不同委员会会进行联合调查（以下统称为“调查方”）。调查程序的法律依据主要有两套，一套是众议院或参议院各自制定的议会规则[5]，另一套则是两院各个委员会的委员会规则[6]。有时，附属小组委员会还会制定自身特殊的规则。所以，应对立法调查程序的一个重点是应遵循具体开展调查的议院、委员会或附属小组委员会制定的规则。但需要注意的是，与法律上的民事或刑事程序不同，国会的这些规则通常不会针对调查程序规定非常具体的步骤，这就直接导致了立法调查程序最重要的特点——具有极高的灵活度。

美国国会调查采取的形式非常灵活多样，一般会在以下几种形式中选取一种或多种进行：如要求被调查对象或其他证人（以下统称为“相关当事人”）提供针对某些问题的书面陈述（written statement）；要求其提供宣誓证词（sworn testimony）；要求其出具文件（produce document）；要求对其进行闭门访谈（interview）；要求其接受幕僚取证（staff deposition）；要求相关当事人通过汇报会（briefing）当面（in Person）或书面报告；要求相关当事人在公开听证会（public hearing）上作证等。

书面陈述：如果事态发展比较徐缓，双方关系比较融洽，国会可能会接受相关当事人出具书面陈述来对其态度和实际情况进行解释说明。相关当事人通常都有比较充足的时间进行书面陈述的准备和修改。这种方式可能是对相关当事人造成负担最小的一种方式。

宣誓证词：也是一种书面陈述，不同之处在于相关当事人需要在进行宣誓的情况下进行书面陈述，意味着相关当事人需要遵循一定的宣誓程序，并接受监誓人的监督。虽然相关当事人在调查中出具的全部证据都有真实性的要求，但是在宣誓状态下做出的不符合事实的陈述可能带来更加严重的后果。

出具文件：国会要求相关当事人提供特定的文件，通常情况下是由相关当事人控制且无法通过公开渠道获得的文件，比如私人通信、公司的内部报告、决议等。根据调查方掌握的信息多少，该要求可能很具体，也可能很模糊和广泛。相关当事人应积极与调查方进行沟通，尽量明确其要求，并且可以针对不便出具的文件进行谈判。但注意，不要拒绝调查方出具文件的要求，以免招致强制措施（见下文）。

闭门访谈：闭门访谈是通常由国会下属委员会（即一组相关议员）的幕僚主持进行的不公开访谈，相关当事人须就调查方的问题作答。闭门访谈可以是正式也可以是非正式访谈，可以通过当面、网络视频或书面方式进行，但通常不会有媒体到场。无论是否为正式访谈，调查方都有责任出具关于访谈的官方总结报告，记录访谈中披露的信息。

幕僚取证：幕僚取证要比闭门访谈更加正式和严肃，一般由议员的幕僚进行询问，相关当事人作答，由调查方形成出面记录。取证前，相关当事人需要进行宣誓，可以通过当面、网络视频或书面方式进行，通常不会有媒体到场。

汇报会：当调查方需要相关当事人对某些复杂问题和情况进行解释时，可能会要求召开汇报会。议员经常会亲自参加汇报会，相关当事人可以通过陈述、展示或邀请专家证人等方式进行澄清和解释，同时也会解答调查方参会人员当场提出的问题，并进行沟通。通过协商，汇报会也可以通过现场出席、网络视频或书面方式进行。

公开听证会：公开召开的国会听证会，向公众开放，并邀请媒体到场进行直播。国会和委员会规则对听证会的程序有相对更详细的规定，包括无特殊状况调查方成员必须全部到场，在场议员轮流提问并至少进行一轮提问，每个议员发言不得超过5分钟等。相关当事人可以进行开场陈述，但也不得超过5分钟，并且必须回答议员提出的所有问题。

取决于召开听证会的事由，相关当事人有可能面对大量旁听的公众和媒体，也有可能面对咄咄逼人的问题。相关当事人回答的实质内容、肢体动作和面部表情都可能对听证会的结果产生影响，并且可能在场外带来意外的效应。当被要求参加听证会时，相关当事人通常会花费足够的精力和时间，聘请专业人员进行培训、准备和提前演练，以期在听证会上恰当地反应和回答问题，获得符合预期的结果。

通常情况下，相关当事人会提前收到国会委员会或附属小组委员会的信件，以通知立法调查的相关信息，包括开展立法调查的委员会和成员信息、立法调查的目的和内容、采取的形式、需要回复的书面内容、需要提供的文件、需要出席或参加的汇报会、访谈或听证会的时间、联络人信息等。如果相关当事人缺少上述或其他与立法调查有关的信息，应尽早联络发信人以作及时补充。

另外请注意，与法院严格按照诉讼程序进行审判不同，立法调查程序是一个政治性机构开展的与立法行为相关的程序。所以，国会调查程序一般具有相当高的灵活度，并且在通常情况下，相关当事人可以与调查方商讨开展调查的具体的方式、时间节点、需要出具的证词和文件、信息披露的范围等。在实际操作中，也有相关当事人主动联系国会委员会或委员会成员，以期与国会立法人员进行充分沟通，从而避免或减轻来自立法调查的负担和压力。综上所述，在接受立法调查时，相关当事人应留意下述的一般注意事项。

二、一般注意事项和法律责任

1. 国会传票与国会传票权力（强制性措施）

当调查方需要强制相关当事人配合调查时，调查方（委员会层级）有权向相关当事人发出“国会传票”（congressional subpoena）。由于立法调查是美国政府的官方调查行动，因此国会具备有宪法授权的“国会传票权力”（congressional subpoena power），有权强制相关当事人出具文件、进行取证或在调查活动上作证。虽然国会传票权力由国会两院享有，但是两院的各个委员会有权具体行使该权力。[7]参考上文所述，立法调查通常很少以向相关当事人发出国会传票的方式启动。但是，如果相关当事人在接到通知后拒绝配合调查，那么调查方或调查方所属委员会有权向该相关当事人发出国会传票。流程是：在发出传票前，调查方（具体委员会或附属小组委员会）须形成认定相关当事方“藐视调查行动的决议”（resolution of contempt），并将决议逐级报告其所属的议院。相关议院会对该决议进行审议，并在绝大多数情况下投票通过该决议，并批准发出国会传票。虽然各委员会规则有所出入，但大多数委员会规定其主席最终负责向相关当事人出具国会传票。

无视国会传票的后果可能有三：（1）美国国会警卫官（Seargent at Arms）强制相关当事人出具文件或出席调查活动，这种情况在近年极少发生；（2）相关当事人将被联邦检察官以刑事藐视罪（criminal contempt）起诉，并通过大陪审团定罪，后果可能是定罪刑事轻罪（misdemeanor），并判处最高100,000美元的罚款和最长1年的监禁，这是近年来比较常见的措施；（3）参议院还有可能追究相关当事人民事藐视责任（civil contempt），由哥伦比亚特区联邦法院进行管辖，根据具体情况，相关当事人也有可能被判处罚款和监禁。

2. 相关当事人的基本权利

在立法调查中，相关当事人的基本权利包括：可以获得律师建议和代理的权利；可以获得《美国宪法》第五修正案“不得强迫自证其罪”的保护[8]；调查活动中，在调查方同意后，相关当事人可以援引普通法下的豁免特权，比如律师与当事人间秘密沟通豁免权（attorney-client privilege）等。[9]

相关当事人在配合国会调查过程中有获得律师建议和代理的基本权利。虽然律师不能代表相关当事人拒绝回答调查方的问题，也不能代替其作证，但是在立法调查中获得律师协助极为重要（本文将在下个部分中更详细地说明在立法调查中获取律师建议和代理的优越之处，和作为中国籍相关当事人聘请美国律师协助配合调查需要注意的事项）。同样不言而喻的是，《美国宪法修正案》第五条“不得强迫自证其罪”的基本权利同样适用于立法调查。但是请注意，调查方通常会要求相关当事人公开和亲口援引这一权利以明确其对询问保持沉默，这对相关当事人的声誉和形象以及调查的结果可能会带来非常负面的影响。最后，在与相关当事人进行了关于豁免权范围和事项的充分沟通后，组织调查的委员会通常会接受相关当事人援引律师与当事人间秘密沟通豁免权等普通法豁免特权。原因在于很多委员会成员也有律师的身份，在比较充分地了解了豁免的理由后，会比较尊重和理解这些豁免权的必要性。最后，由于《联邦证据规则》（Federal Rules of Evidence）不适用于立法调查程序，诸如传闻证据（hearsay）规则等证据排除规则不能在立法调查中使用。

3. 披露信息的真实性和公开性

虽然立法调查可能采取多种形式，同一种形式也可以进行比较灵活的安排，但是，关于披露信息的真实性和公开性，相关当事人必须注意以下两点。首先，立法调查是一个官方调查信息收集程序，所有与国会委员会的交流和互动均被视为该官方程序的一部分。因此，交流互动中的所有信息披露均受到联邦刑法管辖。无论立法调查以正式的听证会或以非正式的访谈方式进行，相关当事人都必须尽其所能保证所有做出的陈述和出具的文件中信息的真实和完整，否则可能会触犯联邦层面关于禁止做伪证、妨碍司法公正和虚假陈述的刑事法律。其次，除非经过与调查方的特别约定，或有特殊保密限制，比如有涉及美国国家安全等原因，否则原则上大部分立法调查的过程、结果和披露的信息均是应被公开的政府信息。所以，即便在非正式和不记录在案的调查中，相关当事人也应该注意其所披露的所有信息均有可能通过如结案调查报告或政府部门间信息共享等方式公开。并且，披露的信息可以在其他诉讼或调查中被用于针对相关当事人。因此，相关当事人应着重和谨慎地审查向调查方披露的各类信息，及时咨询律师的意见，并充分与调查方进行沟通。并且，在获得调查方的谅解后，建议相关当事人应尽量减少不必要的信息披露。

4. 《游说披露法案》和《外国代理人法案》

中国企业相关当事人需要额外注意的一个问题是，根据其开展的活动和经济地位，该相关当事人可能需要满足美国《游说披露法案》（Lobbying Disclosure Act）和《外国代理人登记法案》（Foreign Agents Registration Act）的相关要求。美国游说活动受到法律允许，但必须严格遵守《游说披露法案》的相关规定，其中包括代理相关当事人开展“游说活动”（lobbying activities）的美国代理人必须进行一系列的登记和申报以满足法定要求，披露的内容包括被代理人的身份信息、游说对象的信息、游说的目的和内容、游说活动的形式和内容等。《游说披露法案》定义的游说活动指利益团体通过与联邦官员进行主动接触和沟通的方式影响联邦法律法规的制定、通过和修改的活动。其中，《游说披露法案》规定被动接受国会调查的相关当事人不属于开展游说活动，所以不需要根据《游说披露法案》进行登记。[10]

《外国代理人登记法案》则规定，任何在政治活动中代表外国实体（包括政府和国有企业）利益的美国代理人都要进行公开登记和申报。政治活动包括为“外国委托人”（foreign principal）在美国进行的大多数游说、宣传、公共关系和筹集资金等活动，商业活动和外交活动等除外。[11]满足《外国代理人登记法案》下豁免条件的代理人，可以按照《游说披露法案》进行登记作为替代。综合上述两部法律的规定，可以得出以下结论：中国相关当事人被要求配合立法调查时，在应对调查的过程中，相关当事人并不需要进行游说登记或外国代理人登记。但是，如相关当事人希望采取更积极的措施，在调查外与相关委员会和议员进行沟通，从而减轻或避免立法调查的负担，则需要结合企业类型等实际情况咨询专业人士来判断是否需要进行游说登记或外国代理人登记以确保活动的顺利开展。

5. 中国关于保守国家机密和保护数据安全等相关法律法规

中国相关当事人需要额外注意的另一个问题是，在披露信息时要注意避免违反中国法律法规。比如，中国相关当事人在准备应对资料时要及时排查对外披露信息是否构成国家秘密，避免违反《中华人民共和国保守国家秘密法》。另外，在与外国组织和个人进行跨境数据传输时，中国相关当事人应遵守《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，避免违反上述法律中对于重要数据和个人信息的传输禁限类规定。

根据上述对立法调查的基本要点和重点注意事项的介绍，有国际业务的中国企业都有必要对美国国会调查进行初步的了解，并在此基础上知己知彼做好应对。

三、中国企业的应对策略

1. 及时了解国会调查制度，评估风险并建立应急预案

在目前大环境下，中国企业有必要根据自身情况进行评估，并参考专业人士的意见，判断是否存在被美国国会进行调查的风险。根据评估风险从低到高，企业可以制定不同的应对策略。如风险较低，企业可着手对高级管理人员进行培训，简单了解美国国会的调查制度，主要目的是知晓在收到调查通知时应如何进行初期应对；如风险较高，企业则有必要制定应对调查的具体方案，以在有限的时间内及时回应调查通知。有需要的企业甚至可以考虑雇佣律师等专业人员，主动与美国国会委员会和议员进行接触，以避免或减轻立法调查的负担和压力，减少调查可能对企业带来的潜在破坏性影响。

2. 重视并正确对待立法调查，并及时进行针对性应对处理

企业应以理性、冷静、严肃的态度对待美国国会的立法调查，并且重视立法调查。在收到立法调查通知后，企业应根据通知上的信息及时明确组织调查的委员会和相关人员、调查的目的、采取的调查方式和重要时间节点，启动现有预案，迅速与专业人士沟通，开展有针对性的应对措施。并根据实际需要，向中国相关主管部门进行汇报沟通。国会调查一般不会造成罚款或者主要负责人的监禁等法律后果，但是不及时适当地应对调查同样可能会给企业带来严重的不利影响，比如企业声誉的受损，或遭遇歧视性或限制性的政府措施影响正常的运营和商业活动等。在调查过程中，企业应保持开放和真诚的态度，在律师等专业人士的建议下积极与调查方进行协商，尽量减少调查对于企业的影响。

3. 组建中国和外国律师团队进行对接，谨慎审阅披露信息，跨境提交信息需要遵守中国相关法律规定

如上文所述，国会调查的过程比较繁琐和复杂，并且在应对上存在一套特殊而灵活的方法。因此，聘请有经验的中国律师团队联合美国律师团队及游说机构可以更有效地帮助企业顺利度过调查考验，降低调查带来的国内外各种风险。中国律师了解中国法律、国情，也更了解企业的情况，能更好的协助企业保护自己的利益（比如保守商业机密等）。且同为法律专业人士，中国律师能更好地与美国律师进行对接，降低沟通成本，并且回答调查方提出的关于企业遵守中国法律的问题。同时，中国律师团队也能为企业在保守国家秘密、维护国家安全和数据出境合规等方面提出合理建议和辅导，从而帮助企业以合法合规的方式应对国会调查。

来源：中伦视界

[注] 

[1] 美国国会调查通过职权范围一般可以分为立法调查和监督调查，由于监督调查主要是针对行政或司法部门人员可能存在的违法或违规行为或执行国会立法不利的问题，与本文主要受众（即中国实体和个人）无关，本文仅介绍立法调查的相关情况；除弹劾等特殊程序外，一般情况下其他国会调查的程序和方法与立法调查相似度很高；

[2] 见《美国宪法》第一条第八款；

[3] McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135, 181-182 (1927)；

[4] 见Watkins v. United States, 354 U.S. 178, 187 (1957)；

[5] 如美国现行众议院规则见Rules of the House of Representatives, 118^th Cong. （https://rules.house.gov/sites/republicans.rules118.house.gov/files/documents/118/Additional%20Items/118-House-Rules-Clerk-v2.pdf）；和现行参议院规则见Standing Rules of the Senate （https://www.rules.senate.gov/imo/media/doc/CDOC-113sdoc18.pdf）；

[6] 如众议院各委员会规则见Rules of the Committees of the House of Representatives （https://www.govinfo.gov/content/pkg/CPRT-118HPRT53578/pdf/CPRT-118HPRT53578.pdf）；

[7] 见Eastland v. United States Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 505 (1975)；

[8] 见《美国宪法修正案》第五条（Fifth Amendment to the Constitution）；

[9] 见U.S. Congressional Research Service: Congressional Oversight Manual（RL30240; December 22, 2022）, 第59–61页；

[10] 见Lobbying Disclosure Act of 1995（https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-902/pdf/COMPS-902.pdf）；

[11] 见Foreign Agents Registration Act（https://www.justice.gov/nsd-fara/fara-index-and-act）；