当官僚主义遇到客观规律

文 | 刘梦龙

减员与增效 ,往往背道而驰

如大家所知,在新一轮机构改革中,减员增效又被习惯性提起了。如果从组织管理的角度说,减员增效当然是一种好事,但稍有社会经验的人又不难注意到,号称减员增效的改革,到最后往往难免出现人员越减越多,效率没见增加,真正在一线办事人员反而日益匮乏的怪圈。

这种情形没什么奇怪的,是科层制下的正常现象。科层制,也就是官僚体制是世界上主要的组织管理方式,通过逐级负责,实现领导层意志的贯彻和社会管理任务的分解。对应的就是下级对上级的服从义务和权责事三者的不对等。越是下层,这种不对等就越严重。这种不公平的强势,有效激发了下级向上爬的动力,从而维护了科层制本身,也成为上级的权威来源之一。

理解了这一点,就不难理解为什么在官僚体制下减员增效往往是难以实现的。由于下级的绝对弱势地位,任何形式的减员,最终都会通过压力逐级传达的方式落到最下层。上级裁减的人员从中层弥补,中层从下层弥补,下层从底层弥补,最后落到最弱势的执行层上,直到补无可补为止。

500

在这个过程中,由于逐级督促落实,又滋生出大量官僚机构,也就是我们熟悉的减负减出了减负办,减员减出了减员办。于是,就造成了减员反增员的怪象,而这些多出来的人员造成的工作压力,也最终转嫁到底层身上,加剧执行层的人员匮乏和疲于应付。

这种情形也不是我国独有的,是全世界的通病。实际上,正因为大家都清楚会发生什么,类似减员更像是一种话术。它仅仅是表达一种决心或者承认某些问题的存在,而不是纸面意义上的缩减人员,这毫无意义又容易造成问题。

但是,减员缩编一直是一种政治正确,其实在所有的官僚组织中,你都会发现它都处于一种宣传上的政治正确。更不用说,在我国,这种缩编本身有一种政治和社会上的极度复杂性。在内它是一种政治平衡,权力角逐的有效手段,在外它在社会媒体中又往往以一种评判的立场,表现出一种或明或暗的不满。这种不满既有对效率的真不满,又有对体制的假不满。

任何时候,最大程度满足需要,又小又精的队伍当然都是一种理想的状态。甚至在我国,这还体现了一种对革命年代理想主义的追忆。这种对创业年代的美好回忆和长期执政后面对现实的普遍失落,在全世界都存在,仿佛是中老年人缅怀青少年,人之常情。当然,作为纳税人的国民眼中这也是最为理想的。因此,减员缩编在理念和宣传上永远是一种政治正确,即使它在实务层面上难以执行。

如果从我国的社会实际出发,我国的政府人员编制长期是处于一种严重不足的状态。你只要对真正的政府执行层稍有接触,就会发现从上到下,到处都处于长期缺人,不堪重负的状态。这也使以借调、跟班学习等名义从下级抽人顶缺的情形普遍存在,加剧了一线执行层的人员匮乏。

现实中的情形自然要复杂的多。比如即使在最底层的乡镇,你既能看到基层干部身兼多职,拆东补西,像玩杂耍的小丑边骑独轮车边玩空中抛球,也能看到人浮于事,游手好闲的情形。一边是编制是极度紧缺,一边是大量的闲人,闲职,两者同时存在。尤其是体制内不可能提供充分的升迁机会和足够的权力分配,更不用说时代的变迁,组织的变革,人的自然老化,大量沉淀下来的中小官僚,不上不下,都造成了整个行政队伍确实十分臃肿。

从这个角度说,缩编是不现实的,但减员是确实有余地的。可惜,在现实中,这种减员最后也一定会落到真办事的人头上。在资源高度紧张的体制内,能闲必然有所依仗。因此,基于官僚趋利避害的本能,任何形式的减员一定是优先落到老实人,也就是实际在办事的人头上,这也是长期以来的现实。类似末位淘汰等大家熟悉的试图增效手段,最终也都难逃这类结局,不了了之。这也是全世界的通病,并非我国独有。

当然,在现实中,缩编也是存在的。但这种缩编未必是大家愿意看到的。因为占我们编制很大一部分的,并不是带有管理性质政府的工作人员,而教师,医生这样社会服务性质的人员。这些年来,这些领域的去编制化是在不断推动的。

但这种去编制化,所追求的并不是行政效率,而是经济的成本核算,甚至是一些相关特权阶层的利益。这种情形,继续发展下去,只会导致公立普惠性质的文教卫生系统的持续削弱和最终变质。资源越发向那些有资源的人群靠拢,社会阶层进一步分化。

又要马儿跑,又要马儿少吃草

我国体制的主要问题,或者说和其他主要国家相比,区别比较大,真正带有一定特殊性的,其实还是正编人员的长期不足。这种情形,固然和我国近代以来,由于国势衰微,民族危亡,长期处于一种社会资源极度匮乏,任何执政者都不得不压缩行政队伍有关。而我党更是从一种极端困难的条件下取得中国革命的胜利,天然有一种节俭度日,精兵简政的倾向。

500

500

其实,长期来看,我国自古以来就有类似的倾向。明清时,大量的灰员,白员,二衙役之流的存在,基层人员不足,朝廷与临时工共天下的情形就已经很普遍了。大量使用临聘人员来弥补编制人员的不足,并不是我们今天才有的。

在我国传统文化里,政府架构始终是趋向于小政府的,而政府责任又是趋向于大政府的。前者要求减负爱民,而后者则要求爱民如子,你都如子了,当然什么都要管。其中的考虑很复杂,我们也要承认行政权力的下行深度和行政成本有关,也不是越铺广,越基层越好的,也讲求一个历史条件下的适当值。但最常见的还是皇权下不下县的问题,也就是士绅和中央的博弈。士绅乡贤这个阶层,从古至今既是官僚的主要合作者又是其主要的反对者。

实际上到了我国封建王朝后期,基层人员也在逐步纳入体制,直到近现代,引入复杂的现代化社会行政体系,彻底终结了皇权下县的问题,完成了这种过渡。

又要马儿跑,又要马儿少吃草,这种倾向,以一种近乎道德说教的形式一直影响到今天。这就使我们的政府,特别是地方政府,一方面在政绩观的推动下,表现出公司化的情形,恨不得量入为出,只赚不赔,一方面又什么都管,包打一切。前者是工业化社会的常态,而后者则多少带着传统中国的遗风,这种精神分裂般的作派广泛存在于我国体制内的。

在我国增效最简单的办法其实不是缩编,是增编,大规模的增编。但这是严重政治不正确的。其实从根子上说,增编与否关乎对我国发展现状的认定,是不是从一种弱势,赶超的状态,已经进入了一种稳定,守成的状态。除非,出现国际战略环境的重大变化,比如我国要消化大量的战略成果,必须搞出大量编制来。否则,这种思想的转变,甚至像宋朝那样,不惜大量冗员,把编制作为一种维持社会稳定的有效手段,至少在我们当代是难以接受的。

500

既然编不能动,那我们也就只能继续维持于临时工共天下的状态。何况,我们恐怕也要承认,受到国际环境的影响,全球正处于一个经济下行期,我国也受到明显影响。这种态势不仅仅是经济上,实际上我国也正进入一个新旧交替,社会矛盾的多发期。

这种艰难时局,虽然不增编,但加人也是势在必行的。一种制度化,规模化的第三方人员派遣,嘴上不说,身体上还是需要的。近些年来,这类规模也在不断扩大,也确实有必要进行规范化。这样做,不仅能以较小的成本缓解基层人员的紧张状况,也有助于毕业即失业的年轻人进行过渡,甚至也能让社会上更多的人体会到基层工作人员的难处,一举多得。

只是,到了这个程度,就真叫和临时工共天下了。如果大量的临时工完全填补一线的岗位,则难免使编制日益失去办事的基本职能,成为一种身份和管理的职能,也就是官僚队伍的进一步纯化、精英化。甚至可能带来编制的进一步缩减,进而回归官吏分离的传统,如此倒是真的能实现缩编了,就是带着一种王政复古的气息。

其实,我们总说反对官僚主义,追求减员增效,这当然是有必要性的。毕竟,官僚的每一分薪酬都是人民的血汗。但从根本上说,行政效率低还真不是致命问题,低效只是糟糕,是一种亚健康的状态,但不会直接致命。真正致命,会导致出大问题的是官僚体系过度发展导致的失真问题,而这又是科层制自然发展所难以避免的。

比低效更可怕的是失真

就像我们上面说的,我国由于一些官僚体系的通病和自身的特殊因素,行政资源是长期紧张,而任务又是长期沉重的。我国本身有很强的官僚传统,上级对下级的权威性格外重。在列宁式政党和科层制政府的双重领导约束下,我们干部队伍在人员较少的情形下,比外国的行政效率更高,服从性更强,也更吃苦耐劳。这是我国的一个传统优势。

但另一面,由于行政资源的过度紧张和长期对人的过度压榨,久而久之,下级要集中力量办大事,出成绩,又要样样兼顾,那就不免出现弄虚作假,虚实交错。这种问题本来也在所难免。面对这种问题,上级的一个本能反应是不断强调自身权威,既要下级服从,又要下级老实。这其实是做不到的。

结果就是每一级都在强调对下级的权威性,这是有利于它们自身的。但由于资源的长期紧张,下级的劣势地位,和由此产生的对升迁的渴求,甚至仅仅是对上级的敬畏。在越来越多的领域,这种弄虚作假会越来越严重。最终会发展到什么程度?下层平时来查底层造假,但当中层来查的时候,又帮着底层一起糊弄中层。因为底层弄虚作假的成果很大程度上是要分润给下层的,或者干脆就是在下层的授意下这么做的。以至于,下层的这种查假,不如说是给底层造假来把关。

这种情形不断发展,造假的手段层层相叠,层层相护。最终就会造成顶层和底层的彻底脱节。表面上行政进入了一种完美主义的状态,底层包打一切,各级兢兢业业,行政效率越来越高,只有成绩少有问题,实则错误不可怕,可怕是从不犯错。因为这违反了基本的客观规律,从不犯错,只能说明错误都被掩盖了。这就进入了一种承平无事,又危机四伏的状态。所有人一起弄虚作假,繁花似锦又漏洞百出,路人皆知,唯有大领导不知的荒唐情形不断上演。

在这种情况下,就会出现大规模的失真。任何政策好像都得到了很好执行,任何试点都会取得完全成功,任何调研都是形势大好。而一旦大面积推广,又或者面临难以克服的困难,小问题根本不会反应出来,一出就是大问题。

当代历史上有过类似的经验。毛主席说过,“过去这几年我们犯错误,首先是因为情况不明。发那么多表格,报上来说粮食增加了,猪也增加了,经济作物也增加了,而实际上没有增加。我看不要看那些表格,报表我是不看的,实在没有味道。河南要求下边报六类干部情况,今天通知明天就要,这只能是假报告。”

几乎一切历史上的重大决策错误都来自信息的失真。如果领导阶层在长期的错误信息包围中,就会完全失去了起码的判断能力,越发倾向于拍脑袋决策,并对自己的能力和体制的能力产生了严重的误判。但世界终究是客观唯物的,长期积累,最终会出现一个体制也难以掩饰,难以克服的灾难性问题,久而久之,积重难返,各种决策都会变成无法落实的凭空想象,这样的迎头痛击,承受代价的就是整个国家和人民。

500

我们正处于一个复杂的时代,我们在过去积累了许多问题,而这些问题我们又始终丢给发展,指望在发展的过程中自然去解决它。如今,随着发展遭遇了一个瓶颈,包括低廉的人力成本,社会由于长期贫困导致的强耐受力,这些过去习以为常的东西,并支撑社会一直稳定的因素,今天都在逐渐消失,而成长在不同时代背景中的新世代和他们的新问题正在涌现。能不能突破这层困境,走出一条新的道路,是我们在新时期里,值得拭目以待的。

全部专栏