龙与熊之间：中等强国外交的典范——哈萨克斯坦多元平衡外交战略

来源：公众号“国政学人”

作者：Rachel Vanderhill，沃尔福德学院政治及国际事务部门副教授，主要研究威权主义政体以及前苏联加盟共和国国家的内部政治和外交政策；Sandra F. Joireman，里士满大学政治科学教授、副教务长、温斯坦国际研究主任，主要研究比较政治经济；Roza Tulepbayeva，一位从事国际商务、国际贸易的哈萨克斯坦裔专业人士。

编译：吴天麟（国政学人编译员，伦敦政治经济学院）

来源：Vanderhill, Joireman, et al. “Between the bear and the dragon: Multivectorism in Kazakhstan as a model strategy for secondary powers”. International Affairs,vol.96, no.4, Jul. 2020, pp. 975-993, https://doi.org/10.1093/ia/iiaa061.

内容摘要

自哈萨克斯坦从前苏联独立以来，哈萨克斯坦一直采取多元平衡外交（multi-vector foreign policy）主导的外交政策。虽然哈萨克斯坦在独立初期采用的多元平衡外交为当时时势所迫，此外交政策现今已进化成能够有效保护其主权独立并管理其与大国关系的战略。作者在本文中探讨哈萨克斯坦如何利用中国崛起获得诸多经济利益。随后，作者通过追溯哈萨克斯坦独立以来的外交史，检验了哈萨克斯坦与周边大国的关系以及其在国际组织和协商中的角色。作者假设多元平衡外交与东南亚地区错综复杂的多边平衡策略性质相似。以上两种外交策略皆为中等强国（secondary powers）用来与大国共存和保存自身主权和独立性的有效措施，而哈萨克斯坦外交政策正是中等强国的典范。此文贡献了针对中等强国战略决策以及哈萨克斯坦从旧总统努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫转移到新任总统卡西姆·乔马特·托卡耶夫期间的理论性外交政策分析。

文章导读

01

多元平衡外交战略的理论架构

哈萨克斯坦前总统努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫认为多元平衡外交的目的是同与本国利益相关及在世界事务中占有重要地位的国家发展友好、稳定的关系，以此创造有利于进行政治经济改革的稳定局面，核心是同各国建立互惠的关系网。亚历山大·库利则认为哈萨克斯坦的多元平衡外交政策利用了中、美、俄三大国在中亚的明争暗斗并从中渔利。

现实主义是多元平衡外交战略的理论基础，现实主义的均势理论认为国家在面临具有较强综合实力的霸权时通过同周边国家联盟以制衡霸权。追随则与之相反，包括国家在面临霸权时选择迎合并与其结盟。斯蒂芬·沃尔特认为均势政策较为常见，国家在缺乏其他盟友并积弱的时候才选择追随这一下策。均势与追随的简单二分无法有效解释哈萨克斯坦的外交政策与战略偏好，现实主义重视军事和经济实力的狭窄眼光忽视了如哈萨克斯坦等中等强国在制定外交政策时的选择和思维模式。

而澳洲国立大学战略研究教授吴翠玲（Evelyn Goh）认为，东南亚和中亚国家都是在大国竞争环境下的中等强国，东南亚国家在面临中国崛起的情况选择了全方位套入（omni-enmeshment）的道路。透过与中国积极互动并以此将其拉进地区和国际组织诸多的经济、文化、政治关系网中，尽量将中国的国家利益与本地区的小国利益结合，保证了地区政治经济环境的稳定。吴教授看来，东南亚国家希望将主要大国囊括到地区事务和议题中来，创造重叠的势力范围和地区利益，避免被迫选边站和大国之间的武装斗争。此外，将大国拉进地区组织有助创造更强的“战略相互依赖”使得直接冲突的成本更高，即复杂制衡的战略，其目的是增加在区域安全中有利益考量的国家的数量，为此东南亚国家通过、成为政府间或区域组织组织成员、等方式获得影响力。

因此，全方位套入政策以及复杂平衡政策较现实主义更好地解释了哈萨克斯坦的外交政策。作者认为在全方位套入和复杂平衡战略下哈萨克斯坦多元平衡外交策略的已成为了中等强国在大国夹缝之中保障自身主权利益的有效办法。

02

全方位套入战略下的多元平衡外交

哈萨克斯坦与俄罗斯在文化、历史乃至语言上有着深厚的联系，自哈萨克斯坦独立以来，俄罗斯一直是其重要战略伙伴。在俄罗斯吞并克里米亚后，清楚宣示并保护主权以免哈萨克斯坦被囊括到俄罗斯所谓的“特别利益圈”成为多元平衡外交的重要目标。哈萨克斯坦与如中、欧、美、俄周边大国互动时并不会选择创造类似于欧盟的中亚社群保护自身利益，而是以诸多地区性多边组织结合各国利益。

宣示保护自身主权与相互依赖

为保护主权，哈萨克斯坦政府刻意使用其独特的文化和历史观巩固自身身份。俄罗斯政府视哈萨克斯坦为苏维埃统治中亚时的政治文化产物，认为俄罗斯是横跨欧亚的蒙古帝国精神上的继承者,但哈萨克斯坦人则自视为突厥汗国的后裔，历史上曾经统一的地缘文化政治理念在后苏联时代分崩离析，为巩固和推广其不同于俄罗斯的历史观，哈萨克斯坦在国内外实施了相关措施。第一，哈萨克斯坦大使馆在2015年大力宣传古代可汗克雷和扎尼贝克创立哈萨克汗国的550年纪念日，把古历史重新包装为新的政治身份，巩固现有政权的合法性并强化社会凝聚力。第二，哈萨克斯坦也在2014年新开张的哈萨克斯坦共和国国家博物馆中集中记述了哈萨克汗国从15至20世纪之间的发展以及哈萨克人民的诸多起义和战争，强调了哈萨克斯坦是草原文明的历史根源。第三，哈萨克斯坦在2017年舍弃西里尔字母，重新使用曾在1929-1940年间使用的拉丁字母，从语系上重新接近突厥语系的举动也可视为一种反俄化、反殖民的举动。

哈萨克斯坦还通过经济关系宣示主权。虽然哈萨克斯坦前总统纳扎尔巴耶夫曾大力推举俄罗斯领导的欧亚经济同盟，这是改善哈萨克斯坦对俄和周边国家贸易投资的重要联盟。但在2014年签署欧亚经济同盟协议时，哈萨克斯坦大幅缩减了此前提及的政治经济一体化倡议，拒绝与俄罗斯一起对乌克兰货物增加关税。尽管俄罗斯是哈萨克斯坦的最大政治和贸易伙伴，哈萨克斯坦依然选择在外交上以及贸易政策中独立自主，不受俄罗斯干预影响。此外，哈萨克斯坦还通过联合国、北约等国际组织实现同俄罗斯保持亲密良好关系的同时，制定不利于俄罗斯国家利益的外交政策的目的。

中国的高速经济增长大大提升了其对哈萨克斯坦天然资源的需求，更因一带一路倡议提高了对哈萨克斯坦的投资额。直至2017年，中国通过一带一路项目对哈萨克斯坦的石油、矿业、运输和农业行业投资了300亿美元，更在哈萨克斯坦境内建造如“亚洲5号公路”等大型交通基建，使中国成为了哈萨克斯坦第二大贸易伙伴。另一方面，哈萨克斯坦通过限制中国资本的土地所有权和限制中国人取得旅游签证的方法抗衡中国的影响力。

尽管欧盟美国与哈萨克斯坦并无共享边界，哈萨克斯坦依然采取与处理中俄关系的类似手段限制其影响力。欧盟是哈萨克斯坦最大的投资和贸易伙伴，而美国能源公司是哈萨克斯坦石油天然气行业中的重要投资者。虽然欧美在哈萨克斯坦有着庞大的商业利益，哈萨克斯坦政府迟迟没有采取欧美提出的制度性改革，只口头承诺进行改革，如2007年哈萨克斯坦外长马拉特·塔任向欧洲安全与合作组织承诺推动哈萨克斯坦民主化，但是自2011年以来的总统选举都违反了这一承诺，可是欧盟和美国仍与哈萨克斯坦保持良好外交及经济关系。此外，哈萨克斯坦政府持续不遵守国际仲裁的决定并重复增加本地制造比例的举动也给外国投资者造成了困难。总而言之，哈萨克斯坦政府依然拒绝实施会令其向欧美靠拢的实质性改革，维持了自身的主权。

多元机制

多元平衡外交下政策的另一策略体现在国际和区域的多边外交，在跟大国们互动时以多边协议、地区性和国际组织把大国纳入此地区社会，避免国家独霸一方或大国冲突的情况出现。哈萨克斯坦坚信国际合作的对其发展的重要性，前总统纳扎尔巴耶夫强调国家生存取决于其经济和地区纽带，不过坚持经济合作必须在主权被保护的前提下进行。作者相信哈萨克斯坦在对国家生存的顾虑产生了在多元平衡外交框架下宣示主权和全方位套入这两种政策。以下提到的全方位套入政策主要透过地区和国际层面的多边外交进行。作者将会展示哈萨克斯坦的多边外交如何与周边国家发展出一个足以避免地区冲突的关系网，在啮合各国利益的同时保障了哈萨克斯坦的主权完整。

哈萨克斯坦在地区各种政治、经济、文化组织中担任着重要的角色。例如，哈萨克斯坦在欧洲安全合作组织（OSCE）中积极游说欧美，以支持其成为第一个担任该组织轮流主席国的中亚和前苏联国家。哈萨克斯坦在担任主席国期间成功举办了11年来的第一次的欧洲安全合作组织峰会，更监督通过重述支持欧洲安全合作组织原则的《阿斯塔纳纪念宣言》。哈萨克斯坦的重要角色也获得2019年欧洲安全合作组织主席米洛斯拉夫·拉伊恰克的肯定，它被视为该组织内可靠而且值得信任的伙伴。同时，作为上海合作组织（SCO）的六个创始成员之一，哈萨克斯坦十分重视该组织。哈萨克斯坦在上海合作组织中一直寻求领导角色，它还利用该组织支持地区反恐工作，并通过共同面对的恐怖主义威胁进一步加深同中国的关系。由于哈萨克斯坦也对境内的穆斯林好战主义倍感忧虑，以致其在反恐工作上与中国达成共同对抗“恐怖主义、极端主义、分离主义”的共识。上海合作组织的会籍使得哈萨克斯坦避免被迫在俄罗斯和中国之间选择，纳扎尔巴耶夫认为“上海合作组织避免了与中国的边境问题演变成真正的军事威胁”。总而言之，哈萨克斯坦在上海合作组织的“软平衡”政策避免与大国直接冲突，反而通过多边组织规范大国的一举一动。此外，哈萨克斯坦进一步借助参与注重于安全议题的集体安全条约组织（CSTO）管理区域关系。与上海合作组织不一样的是，该组织只允许前苏联国家参加，基于俄罗斯在前苏联国家中保留了最强的军事能力，俄罗斯成为了该组织中的领导者。俄罗斯视集体安全条约组织为合法化其在塔吉克斯坦和吉尔吉斯坦国内驻军以及抗衡北约和美国在中亚境内军事活动的重要工具。所以哈萨克斯坦同时参与上海合作组织和集体安全条约组织的举动可被解读为尝试把中俄“啮合”进地区组织，借此增进两国的互相依存并减少冲突。

国际上，哈萨克斯坦主动放弃从前苏联继承的核武器的决定让它获得了“全球军备控制和核不扩散倡导者”的称呼。总统托卡耶夫最近在联合国中重申了哈萨克斯坦对无核化的承诺，而哈萨克斯坦在联合国中一系列针对无核化的动议让哈萨克斯坦成为无核化运动的领袖。另外，虽然哈萨克斯坦在2015年为叙利亚内战各方举办的“阿斯塔纳和谈”中并不是参与者，可是哈萨克斯坦作为举办方依然提升了自身的国际地位。综上所述，哈萨克斯坦的地区性和国际性外交凸显了哈萨克斯坦在大国层面上进行外交的能力以及结合各国政治经济关系的能力。作者认为在俄罗斯吞并克里米亚后，国家生存再次成为哈萨克斯坦的重要事项。而多元平衡外交战略下的宣示主权和全方位套入政策成功地以强化国家身份以及与与周边中等强国和大国编制关系网的方式保证了哈萨克斯坦的安全。

03

复杂制衡政策-管道外交

除了多元平衡外交战略下的宣示主权和全方位套入政策以外，哈萨克斯坦同时使用复杂制衡政策。根据吴翠玲教授：“复杂制衡并不集中在平衡军事力量，反而旨在使用经济协议等措施增加在此地区有利益的大国。”作者用哈萨克斯坦向各个大国寻求对能源行业的投资作为复杂制衡的例子来分析这一策略。

在独立之初，哈萨克斯坦所有的能源管道都流向俄罗斯。因此，哈萨克斯坦完全依赖俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）输送天然气，这给予了俄罗斯对其能源出口的控制。2005年建成的“哈萨克斯坦——中国“管道直接把原油输入中国境内，而2009年建成的“中亚——中国”管道则把天然气从库曼斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦输往中国天然气工业股份公司，控制哈萨克斯坦输出和盈利的能力。然而，哈萨克斯坦成功利用了中国对能源的强劲需求。以上的两个管道跳过俄罗斯开拓新的海外市场，给予哈萨克斯坦更大的经济自主能力。现在还在计划中的跨里海天然气管道（TCGP）有可能通过土耳其和阿塞拜疆打通欧洲能源市场。从更大的层面来看，哈萨克斯坦的里海天然气管道（TCGP）和欧盟发起的南部天然气走廊恰逢遇上欧盟逐渐减轻对俄罗斯天然气需求的时候，在获取商业利益的同时也可凭借欧盟对其天然气资源的需求视欧盟对哈萨克斯坦的人权、民主和管治改革要求。肯萨斯大学政治学教授玛丽亚·奥梅利切娃博士与爱荷华州大学博士候选人杜若溪指出哈萨克斯坦对外资的“包容战略”允许它在各国对抗时从中获利，更能确保中、欧、俄、美等国都对中亚地区安全有利益牵涉。总结来说，复杂制衡政策让哈萨克斯坦吸引各方投资但却能避免经济上过度依赖某一大国。

04

结语

哈萨克斯坦成功施展多元平衡外交战略对国际关系理论有重大影响。现实主义理论缺乏关于中等强国外交表现的判断，况且哈萨克斯坦选择与多个周边大国互动的选择也违反了现实主义中均势定律的原则。哈萨克斯坦不但没有与周边国家形成联盟以抗衡地理上接近并可能具有侵略性的俄罗斯或崛起中的中国，反而与中俄分别维持强劲、正面的政治、经济、军事关系。吴翠玲基于地缘政治环境复杂的东南亚发展出来的全方位套入和复杂制衡政策很好地解释了哈萨克斯坦的多元平衡外交战略。哈萨克斯坦在宣示主权的同时很好地把给中、俄、欧的经济政治利益啮合在地区组织里，避免大国在中亚发生冲突。哈萨克斯坦在保持高度自主的同时依然八面玲珑，与各个大国维持良好关系并借自身丰厚的天然资源从大国手上获取利益。因此，哈萨克斯坦的多元平衡外交政策是值得中等强国参考的。可是，随着中国经济军事实力的崛起和一带一路战略和哈萨克斯坦总统交接，中亚的势力平衡恐怕又会重新调整。哈萨克斯坦又能否一如既往实施多元平衡外交呢？对此，世界拭目以待。

译者评述 

1）文章作者多次强调哈萨克斯坦多元平衡外交是面临大国地缘政治竞争的小国值得模仿的外交战略，并引用了专注研究东南亚国际关系的澳洲国立大学战略研究教授吴翠玲的理论支持本文结论。可是作者并没有提出小国在附近大国面临挑战并展开对抗时如何保持中立的可能战略。在近日中美日益白热化的地缘政治竞争中，如世贸等多边组织的协议也无法规范中美两国对抗时的表现。以东南亚国家为例，中美的逐渐脱钩将会迫使他们在经济和安全领域之间快速做出妥协，无法左右逢源。哈萨克斯坦虽然面临多个大国，但实际与其接壤的只有享有较佳的关系的中俄两国，不能与充满战略要冲而且包含输送量最大的南中国海的东南亚地区国家相提并论。

2）虽然文章主要从小国（哈萨克斯坦）角度出发分析如何通过全方位套入、复杂制衡等外交手段确保大国在该地区行为受规范，不过作者没有深入探讨中、俄等大国对周边小国的看法。同时，但实际与其接壤的只有享有较佳的关系的中俄两国，不能与充满战略要冲而且包含输送量最大的南中国海的东南亚地区国家相提并论。文章主要透过现实主义理论架构中的术语探讨中等强国的外交行径，失去了探索领导人个人理念、各国在中亚历史痕迹、文化观念等因素的机会。文中提到中国的一带一路战略中其实就混合了不少联系古今（丝绸之路）的元素，忽略文化历史背景忽略了当地人心理文化上可能影响外交政策的因素。