外交事务丨华盛顿需要一套有美国特色的产业政策

2025年4月，安徽合肥一家电动汽车制造工厂里的员工。图源：Florence Lo / Reuters

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华盛顿需要一套有美国特色的产业政策

马旸（Damien Ma ） 李其（Lizzi C. Lee）

中美之间的竞争长期以来被视为两个在全球经济中扮演相反角色的国家间的竞争：中国作为世界首屈一指的生产国，美国作为世界首屈一指的消费国。但眼下，两国都试图在一场经济再平衡的竞赛中变得更像对方。美国弥补中国的生产损失，能否快于中国弥补弥补美国的消费损失？

该问题之答案的不确定性已震动华盛顿，迫使其不再自满。在《外交事务》的最近一篇文章中，前美国官员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）和杜如松（Rush Doshi）警告说，不要低估中国及其产业能力。据坎贝尔和多西的判断，美国的主要缺陷在于缺乏规模，他们将规模定义为 “利用体量产生效率和生产力的能力”。他们认为，华盛顿必须组建一支盟友团队应对该问题，并与北京展开竞争。（本段提到的文章原题“Underestimating China”，见于《外交事务》2025年5/6月号。——译注）

组建一支经济美国队可能有助于解决规模问题，但这还不够。仅靠规模不足以建立这个国家需要的一体化供应链，以像中国过去三十年那样展开建设。为实现这一目标，美国还需要努力开采原材料，建设基础设施，并在本国境内部署技术。

美国若想取得中国那样的成果，就必须复制北京组织和调动其生产经济的某些方面，优先考虑速度和集聚，以更像中国那样展开建设。华盛顿需要的是一套有美国特色的产业政策。 

赋能于未来

中国产业模式的一个典型例证是其长达数十年的电气化推进。大约二十年前，当中国开始探索建设其电力驱动的全国高铁网络时，它还需要建设相应的电力基础设施以容纳该铁路网络。后来，北京对电动汽车的投资进一步增加了电力需求，促成了电网的更新和更多基础设施（如充电站）的建设。电动汽车产业的从无到有催生了包括电池、永磁体和储能在内的先进电气化供应链。在发展的每个阶段，中国都不只投资于先进技术，还投资于电网基础设施，这一决策已被证明是硕果累累的。

中国能以震惊世人的速度实现了先进的电气化，这部分有赖于政府支持，部分是因为企业具备竞争力且实现了垂直整合。以中国汽车制造商比亚迪为例，从获取原材料到制造电池，再到生产电动汽车，这家集团企业的运营遍布整个价值链。同样，隆基绿能和天合光能等中国领先的太阳能企业控制着太阳能电池板及其零部件制造供应链的每一环节。垂直整合使得企业可以快速迭代并优化流程，以加速研发，最大限度减少供应中断，并降低成本。因此，在中国生产太阳能电池板比在美国或欧洲生产，成本降低最多可达 65%。电动汽车制造商首选磷酸锂铁电池，因其可以平衡能效，仅在 2024 年，磷酸锂铁电池的成本就下降了 30%。各产业部门更快速采用了更便宜的技术，这反过来提高了产量，并为消费者降低了成本，加速了技术进步。

在许多情况下，国家支持显著缩短了能源技术的生产周期。在一套统一战略的指引下，中国的中央政府和国有企业协调了创新、监管和部署。为开发重要的下一代核技术——小型模块化反应堆，这些企业与大学合作培养人才，直接资助实验室指导研究，并协调设计和合规时间线以加快监管进程。结果是，中国在短短十年内就从有关这些反应堆的理论迈向了商业应用，这一时间线在美国的监管环境中是难以想象的。

中国的模式在可再生能源方面也成果累累。仅在 2024 年，该国就安装了足够的太阳能电池板，产生了约2800亿瓦特能量，这一数字超过了美国太阳能发电的总量。中国的太阳能发电能力现在已经超过 1太瓦，足以满足到 2032 年的全球需求。部分结果是，中国的发电能力已超过美国和欧盟的总和。

中国在电气化方面的大规模投资令该国在与华盛顿竞争的一个关键领域取得了成功：人工智能。由于人工智能数据中心有赖于不间断的基础负荷电力，全球人工智能竞赛的结果将在很大程度上取决于可靠获取大量电力。尽管美国拥有训练前沿人工智能模型的最先进芯片，但中国在部署广泛应用人工智能时必不可少的电气化基础设施方面已经遥遥领先。

增长特区

中国制造业成功配方中的另一秘诀是区域产业集聚，这是一种集聚形式，多家企业在一地设厂，以利用集中的劳动力资源和供应商网络。在这一环境下，企业可以更迅捷地扩大业务规模，在成长壮大过程中增加价值。例如，在珠江三角洲，中国政府指定经济特区，建设了大型港口和物流基础设施，并提供减税优惠，以吸引供应商和装配商。企业受益于交易成本的降低和更快捷的商业化时间期限，引致高价值制造商在这些地区集中。例如，苹果公司和中国无人机制造商大疆创新等公司已将其相当大一部分供应链安置在这一地区。

产业集聚还刺激了中国各地电气化技术枢纽的发展壮大。包头是内蒙古的一座资源丰富的城市，政府将这里指定为高新技术区。十多年来，中国围绕包头精心打造了一个专门生产永磁体的中心，那些永磁体用于电动汽车发动机、风力涡轮机和先进机械，如 F-35 战斗机的电力驱动系统。作为政府指定战略的一部分，政府为总部设在包头的中国北方稀土（集团）高科技股份公司 （中国最大的稀土生产商） 提供了获取稀土储备的关键渠道，以及纳税减免和其他激励措施。目前包头拥有一条完全一体化的稀土供应链，中国十大磁铁公司中的七家设在这里。

同样，在中国东部的安徽省，合肥市已从一个贫穷的落后地区转变为电动汽车产业的关键枢纽。当地政府与主要电动汽车公司合资，并建起了一座带有住房和交通线路的供应商园区。软件开发商、先进显示器供应商和制造商在这座城市共同设立厂房，形成了一个集群化的汽车产业供应链。全球汽车制造商都注意到这一点。2024 年，德国大众汽车向其合肥生产和创新中心投资 27 亿美元，此举强化了这座城市作为 二十一世纪底特律的崛起。

精心设计产业集群加速

中国的模式为美国决策者半个世纪以来首度采用产业政策提供了重要经验教训。尽管硅谷一度仰赖“快速行动，打破常规”的准则维持生计，但这一准则并未很好地化用到制造业中。在原子世界中快速行动比在比特世界中快速移动困难得多。从东北走廊（Northeast Corridor）的捷运铁路隧道到加利福尼亚州的高铁，未实现的项目不再代表孤立的失败，而是代表了国家痼疾的症状。

决策者理当专注于开发美国面临最刺眼短缺的产业。中国拥有超过一百五十家锂离子电池巨型工厂、超过一千家太阳能制造商和数百家规模不一的永磁体生产商。因此，中国眼下生产了全球75% 的电池、80% 的太阳能电池板和 90% 的永磁体。相比之下，在上述每一个领域，美国都只有一家主要制造商，对比中国企业，其规模相形见绌。这些严重的短缺无法通过盟国弥补，但需要迅速建立国内生产基地。

产业集群可以成为提升生产者基础能力的有效策略。任何创建集群的举措都有赖于联邦决策者走出他们的舒适区，指定具有比较优势的地区，在这些地区，供应链可以成熟起来，技术可以实现商业化。而在历史上，联邦决策者是将这些选择留给州政府和市场力量的。随着时间的推移，政府支持的集群将发展成为稳健的、自我维持的产业生态系统。决策者可以从探索在关键产业部门围绕现有产能集群的机会开始。

比如，中西部地区可以围绕锂离子电池产能形成集群。制造电池所需的关键矿物质在中西部地区储量丰富：该地区蕴藏着大量钴、铜，甚至锰，尤其是在苏必利尔湖周边。中国电池制造商国轩高科已在伊利诺伊州和密歇根州投资数十亿美元建设电池厂，这有可能创造数千个就业机会。美国可以将五大湖区改造成一个从明尼苏达州的杜鲁斯（Duluth）延伸到密歇根州的底特律的“电池地带”。五大湖区一度被嘲笑为是“铁锈地带”，类似于重生前的中国合肥。

为在美国打造一个一体化的二十一世纪电动汽车供应链，就近集群设立采矿、制造和材料科学企业是有必要的。但为确保在中西部发展采矿业在经济和政治上可行，决策者必须从长计议，并做好支出准备。假如特朗普政府继续实施其创建国家主权财富基金的提议，华盛顿可以利用这样一只基金，以支持战略性产业枢纽。私营部门也需要在提升产能方面进行投入。这样做或许不会立即带来回报。但哪怕是历史上对高科技部门比对采掘业更感兴趣的风险投资公司，眼下也意识到有必要支持采矿业。例如，安德森霍罗威茨公司（Andreessen Horowitz）已呼吁美国建立新型的垂直一体化 “采矿业龙头企业”, 以确保关键矿产资源的供应。

凭借丰富的资源可供在本国境内开采和精炼，美国有能力在关键金属（包括稀土）方面变得更加自力更生。尽管盟国或许能够补充美国的供应，但这种努力有赖于与生产成本通常高昂的国家进行缓慢而笨拙的协调。即使美国继续与盟国合作，它也必须优先考虑在供应链的各个环节建立自己的能力。

但仅仅指定实施产业集群是不够的。美国政府必须更进一步，成为加速产业集群工作的推动者。简化合规审查和缩短环境评估时间是必不可少的第一步，但国会也必须授权能源和交通部等联邦机构加快项目时限：例如，像目前这样，建设一座核电站需要超过十年的时间，是没有理由的。各执行机构理当合作建立“绿色通道”，以简化对指定集群中战略性产业项目的许可。州长和市长必须与联邦对口机构合作，设立能够加速公用事业、土地利用和劳动力安排进程的工作组。

着眼于革新的再产业化

美国不能也不应完全像中国那样组织其经济。但华盛顿向这个世界的制造业巨头学习，仍是明智的。从竞争对手那里借鉴最佳做法并非没有先例：在二十世纪八十年代日本挑战美国产业的高峰期，美国倾向于与日本竞争，同时采用了日本方法中的元素。例如，美国汽车制造商采用了丰田的库存管理做法，即“及时”组织供应和生产以满足需求，最大限度减少工厂库存，美国一些商学院也接受了这一理念。

低估中国将是一个严重错误，但低估美国一样愚蠢。历史已表明，适当动员时，美国可以以惊人的速度和创造力进行重组。近一个世纪前，美国在预算范围内提前完成了胡佛大坝的建设。美国的动态创新体系凭借声望卓著的研究机构、历史悠久且开放的资本市场、高度集中的全球人才，依旧保持了持久的优势。可以说，美国像中国那样展开建设要比中国像美国那样展开创新容易得多。

为将这些优势转化为生产能力，美国应该有选择地效仿当今卓越的制造业强国，重新发现自己快速建设和优质建设的能力。美国政府必须再次使产业投资具备吸引力，不只要对企业有吸引力，对投资者、工人和社区也要有吸引力。

再工业化无关怀旧，而关乎革新。美国不能再仰赖其作为发明未来的国家的声誉，而必须建设基础设施并部署技术，以兑现那个未来。美国不必成为中国，这甚至是不可能的。但中国已经抓住了要害：未来几代人的经济繁荣取决于对二十世纪产业基础的投资。现在，轮到美国也这样做了。

（本文第一作者马旸，是美国保尔森基金会旗下智库MacroPolo创始人，美国西北大学凯洛格商学院兼职讲师。第二作者李其，是美国亚洲协会政策研究院中国分析中心研究员。本文原题“An Industrial Policy With American Characteristics”，由美国《外交事务》网站发布于2025年7月1日。译者听桥，对机器提供的初步译文有校阅）