梅育新：全面零关税不可行也不宜追求

前言：

4月24日为凤凰卫视“一虎一席谈”录制关税战节目时讲了我坚决反对全面零关税主张（节目于4月26日播出），这次写成文章刊发。

（参考阅读：从2005年纺织品争端到2025年关税战感慨）

本文以“《全面零关税不可行也不宜追求》”为题刊发于今天（2025.6.5）《第一财经日报》，刊发时有删节，这里贴出原稿全文。

第一财经客户端刊发链接：

https://m.yicai.com/news/102648408.html；

原稿中引用了《汉书·匈奴传（下）》中历史著名奏疏《侯应论罢边十不可》以下段落，《第一财经日报》刊发时删除了，在这里贴出与读者诸君分享：

“前以罢外城，省亭隧，今裁足以候望通烽火而已。古者安不忘危，不可复罢。”

“起塞以来百有余年，非皆以土垣也，或因山岩石，木柴僵落，溪谷水门，稍稍平之，卒徒筑治，功费久远，不可胜计。臣恐议者不深虑其终始，欲以一切省徭戍，十年之外，百岁之内，卒有它变，障塞破坏，亭隧灭绝，当更发屯缮治，累世之功不可卒复，……”

陈汤“犯强汉者虽远必诛”攻杀郅支单于之后，匈奴呼韩邪单于入朝，娶王昭君，上书自请为汉保塞，请求汉朝撤退守边罢边备塞吏卒，理由是以此为汉朝人民休养生息。汉元帝将此事交给群臣讨论，绝大多数人赞同，认为这是减少支出、休养生息的好事，通晓边事的郎中侯应力排众议，反对撤退守边汉军，更不同意将边塞交给匈奴军队把守，陈述了十点理由，其深谋远虑赢得了汉元帝的赞同和采纳。读史可以明智，今天的我们在处理许多事务时，这段历史都可以提供深刻的启示。

再次强调文中这段话：

“只有普遍征收一定的基础进口关税，零关税是给予特定货物服务、特定贸易伙伴在特定时期内的优惠而不是所有进口和贸易伙伴全部享有的权利，享受到零关税待遇的贸易伙伴和相关产业才会珍视这份优惠而努力维护，我们才能够把一定期限一定范围的零关税用作我们扶持特定产业和贸易伙伴的工具，不宜轻易实施全面零关税而自废武功。”

——当年，侯应评价匈奴是“困则卑顺，强则骄逆”，数百年后五胡十六国惨祸证实了他的预见；今天，我们完全可以在一定时期内给予某些贸易伙伴特定产业零关税待遇，但不能全面零关税，不能忘记某些国家是“困则卑顺，强则骄逆”。

2025.6.5

全面零关税不可行也不宜追求

梅新育

美国特朗普政府4月初发动全覆盖关税战之后，“零关税、零补贴、零非关税壁垒”的“三零”主张被许多舆论视为可望有效应对国际贸易新局面的利器而迅速成为热门话题，对全面“零关税”的议论尤其炽热。毫无疑问，较大面积降低进口关税、乃至实施零关税的主张有相当多的合理性，在当前和未来一段时间里也符合中国的竞争优势；但综合全面考虑我国经济、安全和对外战略，前瞻发展趋势，可以认定，全面零关税主张既不可行也不宜追求。

首先，关税征收成本最低而效率最高、国民税负痛苦感最低，这些特点本身就决定了一个国家不宜轻易实施全面零关税。且我们应对外部冲击须立足于国内经济社会稳定发展，而当前中国从国民个体到企业机构普遍对经济形势预期不甚乐观，在此情况下我们既要保持宏观税负基本稳定以求集中力量办大事，又要稳定、提升市场主体经济预期以促进消费和投资；实施全面零关税而要保持宏观税负稳定，结果必然是将税负痛苦感最低的关税替换为税负痛苦感强烈得多的所得税之类，其效果与我们稳定、改善经济预期的目标背道而驰。2023、2024连续两年中央经济工作会议都强调要“增强宏观政策取向一致性”，至少在当前相当一段时期内，以国内税替换关税并不利于宏观政策取向一致性。

从国际竞争形势来看，全面实施零关税也未必合理。特朗普政府的高关税政策本质上是其财税经济体系重构的有机组成部分，看重关税的便是其征收成本和国民税负痛苦感低，为征收关税而对企业、居民日常工作生活监管干扰少，而所得税等国内税收相对而言征收成本、国民税负痛苦感、对企业居民管制“三高”；在不引发宏观经济运行基本面显著变动的情况下，以关税替代所得税等国内税可收改善国内政治支持和营商环境之效。美国众议院已于5月22日通过特朗普政府的《大美法案》（The One Big Beautiful Bill），其主要内容之一便是大幅度削减企业和个人所得税，有望通过参议院表决而在今年7月正式签署实施，并进而引发国际减税潮压力。我国现在关税在国际上并不高，如果反其道而行之以国内税收替代关税，届时将增大我们的压力。

其次，关税和包括进口货物增值税、进口消费品消费税在内的“广义关税”金额巨大，广义关税占我国中央政府税收收入比重近年来一直在1/5强至1/4左右，实施全面零关税将对我国中央税收收入产生难以弥补的巨大冲击，其冲击不仅仅在于中央税收收入和整个税收收入的锐减，还在于整个税收和财政收入内中央财政占比格局的显著变化。正值百年未有之大变局国际经济政治环境剧烈震荡之时，这种冲击的后果很可能是颠覆性的。

鉴于进口货物增值税、进口消费品消费税与关税一样均由海关征收，且均属中央税收，将三项合计称为“广义关税”。如表1所示，从新冠疫情爆发之前、特朗普第一任期发动对华史诗级贸易战的2018年，到2023年，中央税收收入从80448亿元上升至95834亿元，2024年中央一般公共预算收入为100436亿元，同期关税收入变动区间为2443亿元（2024年）—2889亿元（2019年），广义关税从2018年的19727亿元上升至2024年的21621亿元，其占中央税收收入比重在21.5%（2020年）—25.4%（2022年），这样大一笔税收收入如果全部取消，整个政府财力、特别是中央政府财力所受冲击，可想而知。

其中尤其值得忧虑的是全面取消关税、特别是广义关税潜藏的中央财政收入占比显著下降和国家能力削弱风险。1980年代后期至1990年代，财政收入占国民生产总值（GNP）比重、中央财政收入占财政收入总额比重双双持续大幅度下降，成为当时困扰中国经济与政治稳定的重大问题之一。1993年，王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》以详实的数据和严密的逻辑分析指出，苏联和南斯拉夫之所以解体，以财政收入占国民生产总值、中央财政收入占比“两个比例”过低为标志的国家能力虚弱是重要直接原因，而当时中国中央财政收入占GNP比重已经与1989年解体进程启动时的南斯拉夫相当，震撼中国社会，为1994年分税制改革发挥了不可替代的凝聚社会共识作用。今天，如果我国实施全面零关税，特别是如果全面取消广义关税，再叠加美国未来通过大规模减税的《大美法案》（The One Big Beautiful Bill）可能引发的国际减税潮，是否会导致我国重新陷入1980年代后期至1990年代前期中央财政和国家能力虚弱境地？对此不可不全面深入研究，慎重决策。

（参考阅读：梅新育：为胡鞍钢声辩）

目前财政收支占GDP比重应该尚无1980年代后期至1990年代那样虚弱的风险，可能出问题的是中央财政占比。王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》认定“六五”（1981—1985年）、“七五”时期（1986—1990年）中国中央财政和国家能力虚弱，这两个时期中央财政占财政收入比重分别为30.6%和39.5%；我初步计算结果显示，2018—2024年，中央财政收入在一般公共预算收入中占比为45.2%（2021年）—46.9%（2019年）之间，2024年为45.7%，倘若全面取消广义关税，中央财政收入占财政收入总额比重从2020年起就会跌破40%而与《中国国家能力报告》认定存在危机风险的“七五”时期相当。如果美国参议院通过《大美法案》并引发国际减税潮呢？

第三，从更高层次上来看，关税是一国政府用以调控宏观经济、执行外交战略的有力工具，对我们这样一个第一出口大国、数一数二进口大国而言尤其如此。反倾销、反补贴等贸易救济自不待言，即使在没有实施贸易救济的时候，只有普遍征收一定的基础进口关税，零关税是给予特定货物服务、特定贸易伙伴在特定时期内的优惠而不是所有进口和贸易伙伴全部享有的权利，享受到零关税待遇的贸易伙伴和相关产业才会珍视这份优惠而努力维护，我们才能够把一定期限一定范围的零关税用作我们扶持特定产业和贸易伙伴的工具，不宜轻易实施全面零关税而自废武功。

而且，征收关税需要专业化人员队伍和相应的硬件设备、软件系统，倘若实行全面零关税，一年两年或许感受不到明显的影响，五年八年、更长时间后必然感受到明显影响而企图重建征收关税能力时，难度就相当大了。

如果较长时间实施全面零关税，国内社会必然形成相应的零关税利益集团，届时要重建征收关税能力遇到的阻力还会加倍放大。

第四，更值得我们警惕的是，战争科技发展、战争新形态的出现正在快速加重海关对国家军事安全承担的责任，6月1日乌克兰无人机深入敌境大规模袭击俄罗斯战略轰炸机就向我们敲响了警钟，我们必须充分考虑，实施全面零关税带来的海关能力废弛后果可能会对我国军事安全带来何种损害、风险？

在乌克兰国家安全局6月1日发动的“蛛网”行动中，俄方公布消息确认遇袭俄军机场远至伊尔库茨克州和阿穆尔州，亦即离俄乌交战前线至少七八千公里，乌方宣称此次行动共使用了117架无人机，击中俄军34%的战略轰炸机，……此战创造了世界战争史上的新纪录，而乌军能够得手，前提是袭击所用无人机等武器装备及其组件成功混过俄罗斯海关的检查而进入俄国境内，我们不能容许海关能力废弛而导致类似袭击风险在中国得手。

（乌克兰无人机木马计）

“起塞以来百有余年，非皆以土垣也，或因山岩石，木柴僵落，溪谷水门，稍稍平之，卒徒筑治，功费久远，不可胜计。臣恐议者不深虑其终始，欲以一切省徭戍，十年之外，百岁之内，卒有它变，障塞破坏，亭隧灭绝，当更发屯缮治，累世之功不可卒复，……”（《汉书·匈奴传（下）》）

——读史可以明智。汉元帝竟宁元年（西元前33年），在陈汤攻杀郅支单于（西元前36年）的震慑之下，匈奴呼韩邪单于入朝，与王昭君和亲，上书请为汉保塞，请罢边备塞吏卒，以休天子人民，通晓边事的郎中侯应力排众议，反对撤退守边汉军，更不同意由匈奴军队守边，陈述了十点理由，其深谋远虑赢得了汉元帝的赞同和采纳。今天的我们在处理许多事务时，这段历史都可以提供深刻的启示。

（我们在歌咏“昭君出塞”故事时，不可忘记是侯应的深谋远虑保证了这是个美好故事而不是遭到反噬的教训）

第五，在国际竞争中，全面零关税目标并不利于可持续地维护发展我国经贸利益，也不利于我们在国际贸易体系重构进程中提出可行、可持续的贸易政策框架。

对许多国家、特别是发展中国家而言，全面零关税绝不是他们所期望的目标，因为这些国家社会管理能力有限，只能通过征收成本低的关税和矿产、基础设施等特许经营权汲取大部分财政收入，全面零关税等于剥夺它们的主要财政收入源泉，一个财政无法自立的政府也就无法维护秩序、发展经济，我们在这个国家的经贸等利益相应也就无从谈起了。保持适度的关税，让贸易伙伴政府有足够的财政汲取能力，方是我国对外经贸可持续发展之道。

不仅如此，在许多发展中国家，我们要开展大型基础设施建设等融资支持的高层次经贸交易，或是为陷入“主权破产”危机的东道国重组债务，关税都是最好的融资抵押工具。

从更高层次上审视，特朗普政府4月初发动的全覆盖关税战实质上启动了现行多边贸易体系和整个国际贸易-货币体系解体、重构的进程，我们在这场“总体战+持久战”竞争中要最终胜出，重心在于提出可行、可持续的贸易政策与体系框架，并付诸落实，全面零关税并不是这样一个贸易政策。

第六，毋庸讳言，当今国际贸易的突出特点之一是中间品贸易占比甚高且持续扩张，即使是较低的关税和非关税壁垒也可能在中间品的多次往返贸易中累积成为巨大的最终障碍，这是主张全面零关税的一项重要依据。但对此我们可以通过进一步发展已经相当成熟的出口加工区、自由贸易区等“境内关外”海关特殊监管区域来解决，将进一步降低、消除贸易壁垒的重点放在拆除非关税壁垒上面，不必诉诸存在颠覆性副作用的全面零关税措施。

（初稿2025.6.3，修订2025.6.4，仅代表个人意见）