要想真正促进消费，必须进行税制改革

来源 | 大树乡谈

作者 | 镇长本人

消费税改革是未来一段时间税改的焦点。

早在“十四五”规划和2035年远景目标纲要就提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”，去年三中决定明确“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，今年政府工作报告在谈及2025年工作时，也提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”。

关于消费税改革到底怎么理解，小镇在《争论多年的税改，终于要启动了》已经介绍了。营改增之后，广大内陆地区政府一直欠缺一个骨干税种，高度依赖土地财政和中央转移支付，这并不健康，也不可持续。

目前最适合调整的就是第三大税种的消费税，过去消费税在生产和批发环节、向大中型企业征收，就导致消费税来源高度集中，全国重点税源企业缴纳的消费税占比长期在90%左右，而这些重点企业大多在经济发达地区。

也就是说内陆、欠发达地区民众的消费，贡献的消费税大头被发达地区拿走了。于是富者越富、穷者越穷，把征收环节后移到消费环节，内陆、欠发达地区就可以从本地人消费上获得相应的税收，当地政府对土地财政的依赖就下降了，也有钱去发展本地民生，也就有了促进消费的积极性。

最近有读者留言问消费税改革是不是又搁置了？因为从去年三中提出到现在快一年了，没看到实际推进。

小镇回复说不会的，只是因为消费税改革实在太复杂，所以需要更多时间，但改革是一定的，甚至不仅消费税要推进征收环节后移，未来增值税也需要进行一定的改革，要从现在按生产地原则分配，逐步扩大向消费地分配的试点范围，改革主要是服务业。

目前增值税方面，已经出现了一些消费地分配改革的试点，比如跨境电商和电信业，就是按照消费者所在地征收并归属地方。而2019年印发的《关于调整完善增值税留抵退税地方分担机制及预算管理有关事项的通知》，主要改革就是调整地方分担机制，也就是“增值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担”，这项改革也暗含了增值税消费地分配的逻辑。

只是增值税作为第一大税，轻易动不得，目前在生产制造领域还是要基本维持生产地分配原则，但服务业具有本地属性，所以才更好改一些。

不说远了，还是先回到消费税征收环节后置改革。

正如前面所说，只有推进这一改革，才能充分调动地方促进消费、提高服务供给质量的积极性。

为什么这么说呢？

小镇就拿最典型的旅游举例。

前几天，小镇在《动辄放大招的时代已经结束了》，提到了“国际旅游收入”，中国国际旅游收入远低于应有水平。2024年，按照联合国旅游组织统计口径，占GDP比重只有0.21%，按照中国统计口径也只有0.5%，如果参考美国、印度的标准，至少可以翻倍，这就是一年一千亿美元的新增收入，而且国际旅游收入含金量极高，能够带动几倍的GDP增加值，仅此一项就可以提高1%的GDP增速。

而且，在国际贸易方面，目前中国货物贸易优势极大，2024年顺差占全球的41%，但在服务贸易方面，中国长期巨额逆差，旅游就是逆差最大的一项。比如2019年，旅游服务贸易逆差高达14941.6亿元，与当年15024.9亿元的服务贸易整体逆差大体相当。

当然旅游这一项也包括留学等其他出境消费，并不仅仅是传统理解的去境外玩的旅游，但出境游玩仍然是逆差的主要来源。

之所以选择去国外玩，很大程度是因为国内旅游服务供给太差了，可以说国内旅游业存在系统性的严重问题。

几乎任何一个旅游城市，都不可避免地存在坑蒙拐骗，也只有以工商业为核心的发达城市，才能形成一个比较健康的旅游环境。比如杭州、北京以及去年爆火的淄博，都是本地经济很发达，有强大的二、三产业，旅游收入占比并不高，所以才能把旅游环境搞好。

因为，旅游业红火，对大多数城市的地方政府而言，是亏损而不是赚钱。

要搞好旅游，在基础设施建设和社会治理上要投入巨大成本。比如道路、机场、景区、游客中心等设施开发，还有后续的运营维护，旅游旺季还要加强公共安全、应急管理、垃圾处理等成本。而且旅游淡旺季导致对社会资源的需求波动范围极大，旺季时候需要特别高，淡季需求甚至不到高峰的一成，这就导致巨大的资源浪费，但想搞旅游又不能不提高供给上限。

而与巨大投入相比，地方政府并没有从旅游火爆中取得相应的税收，注意这里强调的是地方政府。旅游相关从业者当然赚钱了，但目前旅游业主要从业者是小微企业和个体户，甚至都没有市场主体身份，这类市场主体，往往是免税的，或者只征收很少的定额税，这点钱根本不足以对冲当地政府的巨大旅游开支。

这跟增值税、消费税的税制有关，全国的游客来了，但是贡献的税收大头还是流向了发达地区。

旅游的大头无非是交通、住宿、餐饮、景点门票以及可能的购物。交通方面无论高铁还是飞机，税是给到对应的大企业；住宿方面，小型的民宿、酒店，基本是免税的，而大型连锁酒店，税也基本回流到连锁酒店注册地政府，而且现在订酒店一般通过携程、去哪儿等OTA平台，这些平台的税也是回到注册地或者区域纳税中心。

餐饮跟住宿是类似的，而购物方面，除非是本地产品，否则如果是小商品之类旅游纪念品，税收的大头还是给到生产地；所以，一些旅游城市往往把景点门票搞得特别高，就是因为只有门票收入是稳稳地落到地方手里。

所以，想要搞旅游的城市，最好的办法是在当地配套建设小商品生产集散中心，注意最起码要有一个集散中心，这样起码可以拿到批发环节的税收。比如云南搞旅游业，2008年就借鉴义乌小商品城的模式，搞螺蛳湾百货批发商业中心，有了这个中心，云南旅游业就能留下更多的税收，否则云南无论卖出去多少旅游纪念品，税收的大头还是被类似义乌等地拿走。

这在旅游方面，有一个专门名词，就是“旅游收入漏损”，意思是旅游目的地为了支撑旅游业发展，需要购入外地商品、劳务或贷款等，导致发展旅游业并没有给当地经济带来实际利益，甚至旅游越火爆，损失、外流越严重。

所以，就不难理解一个现象：以旅游闻名的城市，明明游客到访人次非常多，但当地旅游业往往是亏损或者不赚钱。

比如5月17日，桂林旅游发布公告，称5年累计亏损近10亿；还有全国十大旅游城市的西安，4月西安旅游发布财报，也是连续亏损。

既然发展旅游业，当地政府很难通过旅游获得抵消投入的税收，甚至是稳赔不赚，那为什么还坚持发展旅游业？

因为，不发展旅游业也没什么其他优势产业，发展旅游业最起码可以增加当地老百姓的收入，解决很大一部分就业；而且对地方政府而言，发展旅游是手段，获得收益的主要来源是伴随旅游而来的投资和旅游房地产。

前者比如淄博，去年旅游爆火，财政收入几乎没有多大变化，但借助旅游出圈，淄博的城投债引发争抢，也有更多企业通过旅游关注到淄博的营商环境和当地产业、交通优势，增加了在淄博的投资。

而对于桂林、丽江、承德等旅游城市而言，重点就是旅游房地产了，包括文旅项目、房地产、商业写字楼等。不过，发展旅游房地产，基本上只是为地方政府临时解决财政紧张问题，但后患无穷，后面得慢慢还。比如桂林旅游之所以五年巨亏10亿，就是因为过去过度圈地投资旅游项目、盲目开发旅游地产导致的。

2020—2022年疫情导致旅游城市人流锐减，就提供了非常有力的证据。疫情前的2019年旅游人数基本是历史最高，但2019年当地税收与2020—2022年差别不大，足以证明，火爆的旅游并没有给旅游城市的政府带来相应的财税收入。

比如丽江2019年财政总收入72.66亿元、税收28.81亿元，2020年财政总收入68.89亿元、税收27.45亿元，分别下降5.19%和4.72%，基本没有变化。

但这两年丽江旅游可是天上地下，2019年丽江接待游客5402.35万人次，旅游业总收入1079.26亿元，而2020年只有2625.1万人次、510.41亿元，跌了一半。

其他旅游占比高的城市也基本类似。比如西双版纳2019年税收25.14亿元、2020年23.71亿元，下降5.7%，但旅游人次、收入分别下降59.09%和55.31%；而2024年西双版纳游客达到7043.99万人次，比2019年增长45%，但这一年税收收入也不过是27亿元。

其他如承德、张家界、黄山、敦煌、凤凰、阿坝等就不一一查了，基本差不多。

怎么改变呢？

关键要让旅游城市能够通过旅游本身赚到钱，这里的赚钱重点是地方政府获得对应的税收。

仅消费税征收环节后置是不够的，因为消费税不是普遍税，有特定的征收范围，跟国外的消费税不是一个东西。比如日本的消费税，其实对应中国的增值税，而日本的个别消费税比如酒税、烟草税才对应中国的消费税。

目前中国消费税主要是引导消费，仅对15类商品征税。比如有害身体的烟酒，存在安全隐患的鞭炮烟火，涉及环境污染的成品油和木质一次性筷子，以及较高消费的化妆品、珠宝首饰、高档手表、游艇等。

不过消费税的调整，已经可以将不少消费贡献的税收从发达地区转移到消费发生的当地。

而下一步，在更多的服务消费领域，也有必要逐步推进增值税从生产地分配向消费地分配转变，最起码要类似留抵退税地方分担机制改革，拿出一部分归消费地所有。

如果做到这一点，那么旅游城市就能够通过旅游本身获得相应的税收，当地政府自然有更多财力和积极性去改善旅游环境，打击坑蒙拐骗，通过不断提高旅游服务供给质量，堂堂正正地从全国乃至全球游客手中赚钱，就不用总是想着在旅游地产和门票上做文章。

拿杭州免门票来指责旅游城市，这是不道德的，也过于苛刻，毕竟杭州依靠强大的产业和经济优势，持续不断地从其他旅游城市的旅游业中获得税收。

同样的，全民发钱也未尝不可，但如果不解决消费税、增值税分配改革问题，那么广大内陆、欠发达地区的消费，税收还是源源不断流入发达地区。转移支付过个手又回流到富裕地区，并不能根本解决内陆地区财政困难，很多事也就不好办了。

这就是税改为什么如此困难，本质就是央地、区域之间的分配，古今中外，都是事关根本的重大改革。