消费税改或是财政改革第一枪

消费税改或是财政改革第一枪

  财政改革专题报告

贾东旭 高级宏观分析师

 王胜 博士 宏观研究部负责人

申万宏源宏观

主要内容

财政现实呼唤改革。紧迫性增强：源于收入不足和央地分配格局变化。当前财政政策的堵点在于两个方面，一是收入不足，财政对宏观经济的调控程度下降。二是央地分配在分税制改革运行三十年后出现新特点，即地方可以灵活处理的财源下降最快。特别是在价格低位徘徊阶段，财政汲取能力下降的更快这一特征也令改革宜早不宜迟。中长期方向在增加财源并给予地方主力税种。中长期肯定要坚持培育地方收入的大方向，焦点仍在在财产性税收方面，不过短期内需审慎。在 “营改增”之后，地方政府主力税种已经缺失，叠加土地出让收入的下行，地方财源如何弥补成为需要解决的核心问题。

央地税收分成试点先行或以消费税始。消费税改革五年前已经开始规划。消费税改革早在2019年就有布局，并在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中再度强调，最近则在2024预算草案中明确要求“推出”。消费税改革在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。国际经验来看，消费税是地方财源的重要补充。主要经济体中美国、法国、日本、韩国等均实施消费税央地分成。同处于东亚地区的日本和韩国，消费税地区分成分别为26.5%和11.8%。消费税成为地方政府收入的补充性来源，OECD国家中实施消费税央地分成的国家，地方消费税占地方税收收入平均在2.6%左右。作为第三大税种，消费税中央税的定位也需要修改。消费税的初衷实际起到限制部分消费品、调节收入分配以及调节消费品外部性等三种作用。从我国实际消费税征收来看，消费税税负主要集中在烟、油、车、酒这四大项。从税种地位讲，消费税是四大税种中唯一的中央独享税。地方税收收入中，当前尚无主力独享税种，最高的土地增值税仅占8.3%。消费税本身独特的地位也令其改革的可能性在增大。

征收环节后移叠加扩大范围或是题中应有之义。征收环节后移并增量分配地方是首要。消费税作为中央独享税和在生产环节征收是在过去独有的经济历史环境中生成的，已经具备新的改革基础。作为消费税的主力税源，烟、油、车、酒都具备在批发零售环节征收的基本条件。以估算的数据作为参考，消费税征收环节后移可能带来年化千亿的税收收入增长，地方财政压力的缓和程度取决于中央确定保留的消费税基数。消费税征收环节后移将令烟、油、车的生产地财力下降，并补贴给消费较高且并非消费税应税商品的主产地。而消费税征收环节后移是否能提升消费品的价格，和商品需求弹性有关。另外扩大征税范围或也可能是增量改革之一。扩大消费税税目发挥“寓禁于征”的作用的效果，高档消费品或消费场所纳入税目，有助于扩大消费的同时增强税收。消费税当前课税对象集中为商品消费，而随着居民服务消费占比的提高，服务消费是否纳入也可能成为未来消费税改革的重要方向。

不只于此：短期弥补地方财税才是核心。消费税改革对财政和经济影响是长期性的，对短期影响有限。而财政问题是长短期均需要面对的，二者不能偏废。财政短期问题是可能仍然需要融资来解决。在我国科技创新突破的过渡期，需求增长的瓶颈期阶段，需求和供给的匹配仍然是宏观经济结构中最重要的问题。我们相信，财政改革不仅仅只涉及消费税和央地分配，而稳定扩大需求才是下一步改革核心。

风险提示：消费税改革推进速度仍慢，或以试点形式而非全面铺开；消费税征收环节后移的商品较少；消费税中央保有的基数较高。

以下为正文：

1. 财政现实呼唤改革

1.1紧迫性增强：源于收入不足和央地分配格局变化

当前财政政策的堵点在于两个方面，一是收入不足，财政对宏观经济的调控程度下降。我国2023年广义宏观税负（广义宏观收入/GDP）仅有30.2%，较大规模留抵退税的2022年还下降了0.2个百分点，创2010年以来新低。主要原因还是在于国有土地使用权出让收入的进一步下行，占GDP比重从2020年峰值的8.3%快速下行至2023年的4.6%。广义宏观税负的持续走低令财政熨平经济波动的能力有所下降。

二是央地分配在分税制改革运行三十年后出现新特点，即地方可以灵活处理的财源下降最快。如果说上述宏观税负是总量的话，那结构上可以清晰的呈现出资金下降的主要方向，土地出让金占广义宏观收入的比重从2018年的20.2%下降至2023年的15.2%，房地产相关税收占比也下降了0.7个百分点，而这两部分资金均属于地方政府可以灵活使用的资金。中央和地方共享的税种则相对稳健，增值税和个人所得税因为大规模减税降费占比有一些下降，企业所得税相对稳定。不同财源占比的结构性变化，令中央和地方之间财政资源的分配出现一些新的变化，即地方相对中央的财政实力因地产深度调整而趋弱。

这一变化的起点是30年前央地“分税制”改革。叠加商品房市场的启动，土地财政在地方政府资金中的占比不断提升，而土地资产的不断升值也令地方政府债务规模快速扩张，最终实现政府资产负债表的扩张。但随着地产的深度调整，财政也出现总量和央地结构上的快速变化，政府部门资产负债表的扩张速度也明显趋缓。

特别是在价格低位徘徊阶段，财政汲取能力下降的更快这一特征也令改革宜早不宜迟。

1.2中长期方向在增加财源并给予地方主力税种

中长期肯定要坚持培育地方收入的大方向，焦点仍在在财产性税收方面，不过短期内需审慎。财产性收入主要涉及房产、遗产等，也是海外其他经济体地方财政收入来源的重要组成部分。随着改革开放步入四十多年，居民财富的积累以及代际传递等方面对收入分配、财富分配的影响越来越大，作为收入分配最重要的财税政策覆盖这些领域也是题中应有之意。当前核心问题仍是地产动能偏弱，确实不适宜在这个阶段推出房产税等举措，但我们从长远角度着手，财产税是未来地方增量财源的最重要来源。同时，同样是中长期有必要调节的是个人所得税，重工资薪金而轻资产收入税收征收的现象同样需要得到纠正。

同时，在 “营改增”之后，地方政府主力税种已经缺失，叠加土地出让收入的下行，地方财源如何弥补成为需要解决的核心问题。虽然1994年后公共财政中地方占比快速下降，2008年之前甚至长期处于50%以下，但预算外收入特别是土地出让收入成为支撑地方政府的重要资金。而这种情况也随着2009年“四万亿”后更为明显，地产在经济中占比明显提升也带动土地出让收入在财政收入中明显提升，并最终反应在央地广义财政收入分配中进一步向地方政府倾斜的事实。但这也随着地产深度调整而结束，我们估算的广义财政中地方占比从2020年的高点68.6%下降至2023年的63.8%。

2. 央地税收分成试点先行或以消费税始

2.1消费税改革五年前已经开始规划

消费税改革早在2019年就有布局，并在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中再度强调，最近则在2024预算草案中明确要求“推出”。2019年10月9日国务院公布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号），其中明确提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。2021年3月12日公布的“十四五”规划和2035年远景目标纲要再次重申“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。但上述文件并没有配套措施落地，直到土地出让收入的持续收缩和地方政府债务强监管落地后，地方财源的缺失再次让消费税回到改革视线，在今年的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中提出“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。”

消费税改革在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。消费税在过去征收便利化角度考虑在生产环节征收，但随着信息化技术发展，部分消费品已经具备在批发零售环节征收，这对于扩大税基，增强税收的可持续性有积极意义。另外，在地方财力压力逐渐加大或将倒逼改革加速实施，如果还能进一步提高地方消费税分成比例，以及配合部分中高档消费限制措施的放松和相应税目的增加，地方政府增量财源或将有所保障，还可以更好的激励地方政府将发展消费放在更加突出的位置。

2.2国际经验来看，消费税是地方财源的重要补充

从国际经验来看，主要经济体中美国、法国、日本、韩国等均实施消费税央地分成。OECD  38个国家中有14个国家消费税（单指Excise  Tax，即特别消费税，不包含增值税、销售税等，以保持和我国消费税口径一致）实施央地分成，地区占比平均2021年为22.2%，其中地区分成较高的为哥伦比亚（66.6%，2022年）、美国（64.4%，2022年）、法国（62.9%，2022年）、加拿大（39.4%，2022年）。同处于东亚地区的日本和韩国，消费税地区分成分别为26.5%（2022年）和11.8%（2022年）。

消费税成为地方政府收入的补充性来源，OECD国家中实施消费税央地分成的国家，地方消费税占地方税收收入平均在2.6%左右。OECD国家中，哥伦比亚地方消费税占地方税收收入的比重最高，2022年达到14.6%，法国、土耳其和美国占比也相对较高，2022年分别占地方税收收入4.3%、4.1%、2.9%。

2.3作为第三大税种，消费税中央税的定位也需要修改

消费税的初衷实际起到限制部分消费品、调节收入分配以及调节消费品外部性等三种作用。消费税的调节能力主要体现在三个方面：一是限制消费，通过对不鼓励消费的产品和行为征税，发挥“寓禁于征”的作用，典型如烟、酒等；二是调节收入分配，对奢侈品、高档商品征税，提高高收入阶层的税收负担；三是调节经济外部性，如对污染产品征税，如成品油、电池等。

从我国实际消费税征收来看，消费税税负主要集中在烟、油、车、酒这四大项。以2019年国家税务总局公布的全国重点税源企业分行业消费税情况，卷烟缴纳的消费税占比达52.6%，成品油占比34.9%，汽车占比7.4%、酒占比3.6%，其他消费税应税商品收入仅有1.5%。

从税种地位讲，消费税是四大税种中唯一的中央独享税。我国税收收入中四大税种占比居主导地位，2023年增值税（38.3%）、企业所得税（22.7%）、消费税（8.9%）和个人所得税（8.2%）总计占税收收入78.0%。其中增值税央地五五分成，企业所得税和个人所得税央地六四分成，而消费税作为当前第三大税种是主要税种中唯一一个中央独享税。

地方税收收入中，当前尚无主力独享税种，最高的土地增值税仅占8.3%。地方税收收入中，央地共享的增值税、企业所得税和个人所得税2023年合计占比达到60.4%，而地方税种最大的土地增值税仅占2023年地方税收的8.3%，其余占比较高的还有契税（7.6%）、城市维护建设税（6.3%）等。

消费税本身独特的地位也令其改革的可能性在增大。

3. 征收环节后移叠加扩大范围或是题中应有之义

3.1征收环节后移并增量分配地方是首要

消费税作为中央独享税和在生产环节征收是在过去独有的经济历史环境中生成的，已经具备新的改革基础。消费税初始为中央税的主要原因之一或在于消费地和生产地的分离，通过中央转移支付来平衡地区之间的财力。另外，消费税征收在生产环节也是为了减少征收难度，提高税收的稳定性所作出的决定。但随着当前地方缺失主力税种，以及财税信息化程度的提高，令消费税征收环节后移以增加收入，增量归地方以缓和地方财政收支压力成为可能。

作为消费税的主力税源，烟、油、车、酒都具备在批发零售环节征收的基本条件。烟草专门制度、成品油销售渠道的稳定性、车辆监督管理机制的成熟都较为成熟，消费税后移至批发零售环节所带来的征收成本预计可控。酒的批发零售环节相对分散，若其消费税征收环节同样后移，可能是后续税务部门加强征管的主要方向。

以估算的数据作为参考，消费税征收环节后移可能带来年化千亿的税收收入增长，地方财政压力的缓和程度取决于中央确定保留的消费税基数。根据崔惠玉和王宝珠（2022）的分析，2015年消费税中主要的香烟、成品油和汽车转为零售环节征收将多增加717亿税收，占当年消费税收入6.8%。如果以2023年消费税收入为基数，以上述增幅为参考，则消费税征收环节后移可能带来1097亿的税收增量。崔惠玉和王宝珠（2022）的分析显示，综合考虑消费税征收环节后移的影响，以2015-2016年为分析时间段显示，若以2015年各地消费税征收规模的100%、90%和70%为基数，则2016年地方财力将多增244亿、886亿和2923亿，分别弥补地方一般公共预算财力缺口0.3%、1.2%和4.1%。

消费税征收环节后移将令烟、油、车的生产地财力下降，并补贴给消费较高且并非消费税应税商品的主产地。崔惠玉和王宝珠（2022）也对消费税征收环节后移后各个地方综合财力变化进行了测算，测算结果显示：云南、上海、山东、湖北、湖南和辽宁六个省份在消费税改为消费地原则征收后利益会受到较大损失，可征收消费税、增值税及附加税费之和依次减少405.11亿元、388.76亿元、363.43亿元、355.64亿元、129.98亿元和104.54亿元，主要因为这些省份是我国三类应税消费品的生产大省，上海和湖北是卷烟和小汽车的生产大省、云南和湖南是卷烟生产大省、山东和辽宁是我国成品油的生产大省；而一些不是消费品主要产地且消费能力还不错的省份，如四川、山西、河南、广东、安徽、河北和内蒙古等地，在消费税改为消费地原则征收后会从中获益。上述引用的测算所指向的改革方向，或是中央在保证地方财力基数不变的前提下，来通过转移支付的方式为消费税改革保驾护航，以保证地方政府在消费税改革中的积极性。

而消费税征收环节后移是否能提升消费品的价格，和商品需求弹性有关。如果商品消费税以从量税方式征收，在生产环节征收和批发零售环节征收理论上对商品单价无影响。但是如果上游议价能力较强，在消费税征收环节后移后出厂价格保持不变，则可能会令终端消费品价格上升。而对于从价税，一般情况下终端消费品价格高于出厂价格，消费税征收环节后移会导致单价提升，但提升幅度或同样需要考虑商品的需求弹性。

3.2另外扩大征税范围或也可能是增量改革之一

扩大消费税税目发挥“寓禁于征”的作用的效果，高档消费品或消费场所纳入税目，有助于扩大消费的同时增强税收。部分高档消费品如奢侈品、私人飞机等尚未纳入消费税税目之中，将部分高档消费品纳入后，相关高档消费品的消费会更加规范，也能实现一定程度上的收入分配调节效果。

消费税当前课税对象集中为商品消费，而随着居民服务消费占比的提高，服务消费是否纳入也可能成为未来消费税改革的重要方向。随着我国经济社会发展，居民消费的结构出现明显变化，商品消费占比下降，服务消费占比上升已经成为一个趋势性现象。虽然疫情时间段服务消费增速出现了波动，但从2023年服务性消费恢复情况来看，同比增速达到14.4%，超过人均消费支出增速5.2个百分点。“营改增”之后娱乐业营业税税率5%~20%的税率统一调整成增值税税率6%，尚未发挥收入分配调节效果，这也是专家学者建议改革的方向之一。

4. 不只于此：短期弥补地方财税才是核心

消费税改革对财政和经济影响是长期性的，对短期影响有限。从长期来看，消费税增量收入归地方将改变地方政府决策模式，将重心可以向培育消费的方向多倾斜一些，有助于我国经济需求侧结构优化调整。但从上述测算也可以看出，消费税增量改革对短期影响相对有限，对地方政府财政压力的缓解无法起到决定性作用。而财政问题是长短期均需要面对的，二者不能偏废。

财政短期问题是可能仍然需要融资来解决。在我国科技创新突破的过渡期，需求增长的瓶颈期阶段，需求和供给的匹配仍然是宏观经济结构中最重要的问题。外需阶段性发挥效果，但具有高度不确定性，内需将持续发挥经济增长压舱石的角色，而财政作用不可或缺，扩大财政融资，切实提升内需的稳定性，仍是财政面对最重要的短期问题。我们相信，财政改革不仅仅只涉及消费税和央地分配，而稳定扩大需求才是下一步改革核心。

风险提示：

1）消费税改革推进速度仍慢，或以试点形式而非全面铺开：

消费税改革虽然在今年预算报告中提出，但可能并非是今年的重点项目。或者财政是以试点的方式推进而非在全国范围内铺开，这将导致财政所获得的收入较少，地方政府财政收支压力的缓解较慢。

2）消费税征收环节后移的商品较少：

消费税负主要集中在烟、油和汽车中，若是其他税负相对较少的商品率先试点征收环节后移，则消费税改革带来的增量财政收入将较少，同样无法弥补当前财政收支压力。

3）消费税中央保有的基数较高：

地方政府所能获得的消费税增量和中央自身保有的消费税基数有关，若中央保有较高的消费税基数，地方政府未来获得的增量收入可能较少，导致改革效果不及预期。

内容节选自申万宏源宏观研究报告：《消费税改或是财政改革第一枪——财政改革专题报告》

证券分析师：贾东旭  王胜

发布日期：2024.06.16