中国“新三样”崛起, 欧洲为何选电动车先下狠手?

 导读：近年来，欧盟针对“中国制造”发起了一系列反补贴调查，涉及电动汽车、风能和太阳能组件等行业，并多次在原材料本地化、数据与网络安全等领域提出限制。本周，欧盟委员会宣布对比亚迪、吉利和上汽集团加征17.4%至38.1%的反补贴税，其他受调查的中国电动汽车生产商将面临21%的加权平均税。随着欧洲议会选举的结束，欧盟在相关领域将如何决策？哪些中国产业可能成为反补贴调查的后续目标？

    作为欧洲重要智库，欧洲外交关系协会（ECFR）提供了其绿色产业对华“去风险”的分析框架：信任是制定政策的基石，但实际执行还受产业基础、政策工具、成员国博弈和第三国合作的影响。本报告分析了中国出口的“新三样”产业链：光伏、电池和电动汽车：（1）在光伏领域，由于太阳能电池板是“哑技术”，欧洲可以选择信任中国，但需警惕逆变器等联网设备的风险。中国主导了光伏价值链，欧洲在合作上的选择有限，更优选择是加强风电和水电等本土优势领域的投资。（2）电池产业是欧洲绿色转型的核心，不能信任中国，需要积极应对，但在实操上无法将中国“挤出市场”。欧洲在原材料、技术和工艺上存在不足，且相比美韩的产业政策补贴，吸引力较小。同时，受美国“通胀法案”限制，中国企业转而涌入欧洲市场，部分成员国（如匈牙利、法国、德国等）必然会争夺中方投资。（3）汽车产业是欧洲的传统支柱，电动汽车在当前和未来具有重要政治地位，欧洲不应该信任中国。中国电动车企在技术和经济性上具有明显优势，越南、印度等新兴汽车制造商难以短期内崛起。目前，中国电动车企在欧洲的存在感有限，欧洲若能与美国协调产业政策和补贴机制，并吸引日韩产能，有望减缓中国的市场扩张。

    值得注意的是，虽然随着欧美保护主义政策加码对相关中企出口构成了极大挑战，与此同时，拉美、中东、东南亚等地的出口成绩却相当亮眼，例如，2024年前4个月，中国电动汽车在巴西的销量达到4.8万辆，增至去年同期的8倍。两个市场的动态变化指示了中国“新三样”产业海外发展的双重战略，一方面，要针对欧美的保护措施争取合理谈判结果，并通过和欧美企业的深度合作来抵制进一步的保护主义。另一方面，要把眼光更多转向广大新兴市场，通过发挥中国的产能和技术优势，助力发展中国家的绿色转型。文章原刊于欧洲对外关协会（ECFR），仅代表作者本人观点。

▲ 图源：新华社

中国工业的产能优势正在削弱欧洲经济部门的竞争力，同时中国在绿色技术领域的主导地位对欧盟能源转型构成影响。

面对气候危机，欧盟承受着比美国和中国更大的法律和公众压力，这限制了其在气候行动上的回旋余地。欧盟的全球经济融合和贸易依赖性，使其难以采取保护主义或孤立主义政策。俄乌冲突加剧了欧洲的财政困境。对此，欧洲领导人提出"去风险"（de-risk）策略应对挑战，但这一口号简化了问题的复杂性。要实现具体、广泛支持的行动成果，领导人还需付出更多努力。

近年来，中国正寻求在“新三样”产业占据主导地位——太阳能电池、锂离子电池和电动汽车。部分欧洲领导人认为，中国在这些行业的产能扩张对欧洲的经济竞争力、国家安全和能源安全构成挑战，同时也对欧盟的气候目标造成影响。然而，欧洲政策制定者倾向于采用一种“战略性”和“非对抗性”的方法来实现去风险，将国家安全问题融入经济政策，并试图以气候因素作为更广泛的合作议程的核心。这种方法与所谓"脱钩"（de-coupling）相比，显得更为温和。

 1   三个产业，三种态度，三种走向

当前，欧洲政策制定者面临一个关键问题：在欧洲绿色转型中，我们是否信任中国企业是一股核心力量？这个问题的答案将决定欧洲的气候行动和经济工业未来的走向。

（一）是的，我们可以相信中国企业

如果欧洲选择信任中国企业，将意味着接受对中国产品的更大依赖。这基于对低成本消费和快速绿色转型的信心。在这种信任的基础上，政策制定者需要采取措施降低依赖带来的风险，如“经济胁迫”、网络安全和竞争力下降。同时，将资源投入到未来创新的研发中，并利用中国技术推动绿色转型。

在这种信任框架下，欧洲可能会选择不对太阳能电池板和电池采取保护性措施，而是让市场力量自然竞争，财政上支持这些产品的快速应用，并将资源用于全球气候减缓，而非仅针对欧洲的产业政策。

（二）我们不应该相信中国公司

欧洲将采取“去风险”战略，重点减少对中国绿色技术的依赖，并增强自身的替代能力。这可能需要动用所有可用资源，尽管短期内可能导致消费者价格上涨或减缓气候目标的实现速度，但长远来看可能更具有可持续性。

我们需要对中国产品实施高额关税，以保护本土产业，并在欧洲及友好第三国之间建立新的供应链。此外，欧洲需要在更广泛的层面上实现供应链多样化，与印度、印度尼西亚等国家建立行业协议，以替代中国产品。政策制定者还应为欧洲绿色技术市场的竞争提供积极激励，包括向美国、日本、韩国、越南等国的公司提供市场准入、补贴或税收减免。同时，通过提供额外融资、风险承保和降低资本成本，鼓励新兴经济体投资于制造业和原材料加工。

（三）我们不相信中国企业，但是......

信任问题也可以变得更加复杂。欧洲领导人可能会在安全风险较低的领域，如太阳能电池板和与智能电网无关的现有电动汽车电池，允许中国企业参与。同时，他们将集中资源应对智能网联电动车带来的挑战，优先处理最紧迫的威胁。

短期来看，面对复杂的政治和技术决策，如果监管和验证过程过于复杂或成本过高，全面禁止可能是最有效的解决方案。长期来看，欧洲政策制定者需要根据不同时间框架（如6个月、3年和15年）对威胁进行分类，集中精力在影响最大的领域。

针对中国的“新三样”产业链（太阳能电池版、锂电池和电动汽车），接下来的内容将从多个角度展开详细分析：（1）对欧洲的重要性、（2）对“中国制造”的依赖、（3）欧盟已有政策工具箱、（4）欧盟与第三国的产业合作关系，以及（5）欧盟不同态度下的政策行动及利弊。

 2   太阳能电池板：无法摆脱中国依赖，“换道超车”或为上策

（一）对欧洲的重要性

自2022年起，由于俄罗斯石油供应的减少，欧洲对替代能源的需求急剧上升，太阳能成为其中的关键选项。2023年，太阳能在可再生能源领域的重要性日益凸显，占欧洲可再生能源总产量的17%，其中新增太阳能装机容量达到56千兆瓦，较2022年增长超过三分之一。欧盟还致力于实现其太阳能战略目标，即到2030年将太阳能总装机容量从263千兆瓦提升至近600千兆瓦，该领域可能成为欧盟最大的单一能源来源。

（二）对“中国制造”的依赖

中国在太阳能电池板的全球供应链中占据了主导地位，并为欧洲提供了90%的太阳能光伏组件。中国公司生产的多晶硅占全球供应量的三分之二。中国制造商在成本效益上给欧洲太阳能企业带来了巨大的竞争力挑战。由于能源和劳动力成本较低，以及供应链的垂直整合，中国的规模化生产使欧盟和其他主要生产商难以匹敌。2023年，中国太阳能组件的生产成本降至0.15美元/瓦，远低于欧洲的0.30美元/瓦和美国的0.40美元/瓦。这一成本优势导致欧洲在多晶硅生产方面的份额不断缩小。

尽管如此，欧洲并非孤立无援，北美和亚太地区的国家也面临着与中国相比在太阳能光伏供应链上的相对下降。瓦克化学集团（Wacker Chemie AG）作为全球五大多晶硅生产商中唯一的欧洲公司，其在中国的业务也相当庞大。

欧盟在太阳能模块和电池生产中，大量依赖从中国、马来西亚和越南进口的材料和组件，尤其是中国生产的硅锭和硅片等关键部件。太阳能产业的高破产风险和低利润率，特别是在项目初期，限制了私人投资的意愿。欧盟旨在本土实现30GW的产能目标，但欧洲制造商在成本效益上难以与中国竞争对手匹敌，这需要大量公共资源的投入。

在更广泛的国家安全风险方面，中国的太阳能电池板本身由于是“哑技术”（dumb technology，译者注：这个术语通常用来描述那些没有智能功能、不能自主进行复杂处理或决策的技术或设备），并不比欧洲模块构成更大的网络安全问题。然而，逆变器——将太阳能电池板产生的能量转换并输入电网的设备——却可能成为国家安全的薄弱环节。逆变器连接家庭与国家电网，能够传输和接收有关国家电力消耗的敏感数据，可能成为攻击智能电网的切入点，引发大规模停电。市场上排名前十的逆变器供应商中，有八家是中国公司，而欧洲公司SMA和Power Electronics也在其中。华为作为领先供应商，其产品在60%以上的新光伏装置中使用，市场份额接近30%。

（三）当前的欧盟政策工具箱

欧盟正采取措施减少对中国的依赖，并振兴其太阳能产业。以下是几个关键策略：

REPowerEU计划：该计划致力于加速绿色转型的融资，已准备近3000亿欧元，专门用于风能、太阳能和其他可再生能源项目。

400亿欧元的“创新基金”：由欧盟排放交易系统的收入资助，将投资于下一代太阳能技术，包括薄膜太阳能电池和钙钛矿电池。

“净零工业法”：要求成员国实现太阳能电池板来源的多样化，并加快审批新的可再生能源项目。目标是到2030年显著提高欧洲太阳能电池板的生产能力。

所谓“反强迫劳动法”：欧盟与欧洲议会已达成协议，给予成员国三年时间来实施法规，影响从中国进口光伏产品或部件。

（四）与第三国的产业合作机会

欧盟推动太阳能电池板进口来源多样化的目标，将开辟与新兴第三国生产商建立新伙伴关系的机会。一些国家已经在积极寻求建立替代生产中心或开发新的太阳能技术，这些努力有望从欧洲的投资和研究合作中获益。

在美国，拜登总统通过“通胀法案”（IRA）提供30%的税收减免，以促进国内太阳能产业的发展。日本也在薄膜太阳能技术上进行投资，为下一代太阳能电池板的研究合作铺平了道路。印度政府通过财政激励和进口壁垒支持国内制造商，预计到2026年，其太阳能光伏发电能力将达到1.1亿千瓦。尽管印度在太阳能光伏生产能力上取得了显著进展，但在上游组件供应上，如多晶硅、硅锭、硅片以及辅助设备和光伏机械，仍然依赖中国。

中国的低成本生产已经导致全球市场上电池和组件的过剩，为新兴国家提供了获取价格低廉太阳能电池板的机会。然而，这也增加了这些国家建立自己太阳能供应链的难度，因为它们面临着与低成本中国产品竞争的挑战。

（五）欧盟的三种选择及利弊权衡

1、完全不信任：全力以赴，加强本地生产

为实现这一目标，欧盟将通过REPowerEU计划投资于国内太阳能光伏产业，提供资金支持、税收减免和电力补贴，以促进硅片、硅锭、电池和模块的生产。预计这将需要每年约200亿欧元的投入，以实现2030年600GW的太阳能装机容量目标，同时避免在供应链中使用中国产品。此外，欧盟成员国将加速实施“反强迫劳动法”，限制从中国进口光伏产品，并可能在2025年起禁止相关产品销售。同时，欧盟将对剩余的中国进口产品实施反倾销和反补贴措施，以平衡欧洲和中国产品的成本。

那么，代价是什么呢？欧洲企业在价格竞争力上与中国制造商存在显著差距，这促使它们需要大幅扩大生产规模以匹敌中国工业的效率，而这需要国家持续的大量支持才能实现。尽管制造业的本土化为供应链创造了一些就业机会，但自动化在降低成本中发挥了关键作用，限制了就业增长。由于长期以来依赖中国的低成本投入，欧洲制造的光伏产品价格较高，减缓了太阳能电池板的采用速度，影响了电力部门的电气化进程。此外，欧盟在供应链转移方面的努力使得美国、印度、日本和印度尼西亚等第三国的供应商无法从欧盟的投资中获益，限制了全球合作和市场多元化的机会。

2、部分信任：多样化供应链，加强战略储备

欧洲政策制定者选择了一种温和的去风险策略，通过与友好第三国合作，实现太阳能供应链的多样化，同时建立战略储备，以减少对中国太阳能产品的依赖。这种方法旨在平衡风险管理与市场激励，同时促进国际合作。尽管这些措施有助于减轻供应链风险并建立新的伙伴关系，但并未根本解决对中国关键投入的依赖，对提升欧洲企业竞争力的影响也有限。

具体行动为：欧盟委员会建议成员国保持相当于其太阳能电池板库存量30%的战略储备；规定25%的太阳能电池板进口必须来自非中国供应商；将创新基金转向研发和技术补贴，以开发下一代太阳能电池板技术；利用“全球门户”（Global Gateway）计划投资印度和印度尼西亚的面板生产能力，建立“太阳能中心”以促进沟通；在G7范围内与美国和日本合作，支持新的材料和零部件供应商，推动供应链多样化；实施所谓“反强迫劳动法”，但给予成员国三年的宽限期，促使出口型生产逐步迁出中国。

在这种情境下，当前的库存水平，据估计约40千兆瓦，为欧盟提供了缓冲，足以在供应突然中断时争取时间，发展替代生产能力。官方的库存授权确保了这一缓冲量得到战略性维持，满足至少一年的部署需求。

与依赖高额补贴的方案不同，这种策略促进了欧盟内部市场的竞争力，通过国内研发投资和建立国际合作伙伴关系，帮助非中国公司在欧盟市场获得份额。这为加强与第三国的经济和外交关系提供了机遇，尤其是在印度和印度尼西亚的太阳能产业投资，部分抵消了因争议政策导致的（对华）外交损失。然而，中国在投入品供应方面的主导地位和政府的积极定价策略，继续对全球市场产生影响。

3、可以信任：“大势已定”，在这个领域什么都不做

如果选择最小干预的策略，实际上就是允许中国生产商占据了欧盟市场的主导地位。与此同时，欧盟将资源转向风能和水电，这些领域欧洲公司具有更强的竞争力，以此来平衡对中国供应链依赖的风险。

通过扩大风能和水力发电的规模，欧洲公司在全球市场上获得了规模优势，增强了竞争力。这一策略使得第三国在太阳能电池板销售上难以与中国市场抗衡，可能导致全球太阳能电池板生产进一步集中，并提高其他国家摆脱中国供应链的成本。廉价太阳能电池板也有助于欧盟以低成本实现其2030年600千兆瓦的部署目标，同时避免了将制造供应链外包带来的高昂经济成本。

 3   电池产业：积极建设本土产能，拉拢日韩，也允许中国的参与

（一）对欧洲的重要性

电池行业对于欧盟实现2050年零排放目标至关重要。电池不仅为电动汽车提供动力，是减少道路交通领域碳排放的关键，还对实现温室气体减排具有显著影响——交通领域贡献了欧盟温室气体排放总量的20%。此外，随着可再生能源在欧盟能源结构中的比重增加，电网储能设施对电池的需求也随之上升。目前，欧盟的储能容量需求预计将从60GW增长至2030年的200GW，再到2050年的600GW。

（二）对“中国制造”的依赖

约30%的欧盟电动汽车使用的电池产自中国制造商，这些电池在全球市场中以最低的价格领先，相比美国和欧盟的电池价格分别低出11%和20%。这一价格优势主要得益于中国庞大的工业产量。2023年，中国制造商生产了747吉瓦时（GWh）的电池电量，远超全球对电动汽车电池的总需求，其中只有387千兆瓦时被实际安装。

中国公司在高效生产和节能的磷酸铁锂电池技术方面拥有优势，进一步降低了成本。更为关键的是，中国制造商控制了电池制造的整个上游供应链。通过多年的全球矿业资产投资，中国掌握了全球约41%的钴、28%的锂和78%的石墨资源，多数在中国本土开采。在矿物加工方面，中国提炼了95%的锰、73%的钴、70%的石墨、67%的锂和63%的镍，同时生产了77%的阴极和92%的阳极材料。

随着电池储能对电网稳定性的重要性日益增加，尤其是在电网越来越多地依赖间歇性可再生能源的情况下，中国的电池供应链控制对欧盟的能源安全构成了巨大影响。如果中国电池供应或其投入品（如韩国等替代制造商所依赖的）出现中断，可能会导致电网所需的电池储能短缺。

最近，中国电池生产商在美国的投资环境出现恶化——“通胀法案”将中国电池排除在税收抵免之外，美国政府进一步提高了关税，并存在采取更严格措施的政治不确定性。这促使中国生产商越来越多地将生产转移到欧洲。在2018至2022年间，中国电池企业在宣布了累计175亿美元在欧洲投资计划，例如，斯洛伐克最近迎来了中国国轩高科的首笔外国电池投资，匈牙利也吸引了大量中国制造商的投资，仅去年一年就达到了约100亿欧元。德国同样吸引了投资，而法国和西班牙也计划开展类似项目。

（三）当前的欧盟政策工具箱

2017年，欧盟委员会成立了“欧洲电池联盟”（European Battery Alliance）。该联盟制定了一项电池战略行动计划，明确了六个优先领域，包括确保原材料供应、支持电池生产和促进研究与创新，旨在加强欧洲电池供应链。

为应对电池供应链的挑战，欧盟还实施了“关键原材料法案”，设定了2030年的国内生产目标，限制了对任何单一第三国原材料的依赖不得超过65%，并推动全球门户投资，以实现原材料进口的多样化。

电池技术作为关键领域之一，已纳入欧盟的“净零工业法案”。行业将从减少监管壁垒和增加公共融资中受益，如通过创新基金和“恢复基金”提供的研发和制造项目赠款和贷款担保。此外，欧盟委员会在2023年放宽了单一市场国家援助规则，以促进行业融资，例如德国获得的近10亿欧元援助，占总投资的三分之一。这些措施共同支持了欧盟电池行业的增长和竞争力。

（四）与第三国的产业合作机会

欧盟看到了在原材料开采、加工以及电池生产方面的投资机会，并希望吸引非中国的大型电池企业在欧洲设厂。韩国已经成为欧洲最大的电池供应商，欧洲市场占其总规模的60%，并在波兰和匈牙利建立了生产基地。但这种产能扩张并非一蹴而就，美国“通胀法案”可能会吸引企业将生产转移到美国，68%的欧洲新规划项目都面临风险。然而，随着电动汽车和电网储能对电池需求的激增，欧盟有潜力成为一个极具吸引力的电池市场。

（五）欧盟的三种选择与利弊权衡

1、完全不信任：把中国挤出市场，但几乎无法实现

通过新的联合债务投资机制和大规模补贴计划，目标是到2030年实现电池自给自足，并多样化关键矿物来源。这一战略旨在挖掘电池产业的经济潜力，创造约300万个就业机会和每年2500亿欧元的经济贡献，并加强与第三国的合作，尽管存在中国可能的经济反制风险。

为保护本土产业，欧盟对进口中国电池征收40%关税，并建立了“欧洲绿色科技主权基金”，筹集3500亿欧元资金，结合REPowerEU计划，为新电池厂提供激励措施。同时，增加研发投资，延长国家援助规则放宽期限至2024年夏，支持电池项目。

预计到2030年，欧洲将主要由本土及日本、韩国等盟友国家的公司供应电池，而中国企业因不符合七国集团标准而无法获得补贴，可能停止在欧盟的投资。欧盟通过绿色技术主权基金，鼓励本土正极材料和锂精炼商扩大生产，满足大部分需求。《关键原材料法案》支持下，欧盟本土锂产量将占需求的10%，同时与澳大利亚、墨西哥、巴西和加纳等国谈判确保原材料供应，并利用“全球门户”（Global Gateway）投资支持合作伙伴国家的电池产业，确保符合“环境、社会和治理”（ESG）标准，提升项目竞争力。

然而，尽管有补贴，欧洲本土生产的电池成本仍高于中国进口电池，导致电动汽车价格上升，可能阻碍电动汽车普及和交通脱碳目标的实现。美国也采取了类似措施，限制含中国电池组件的电动汽车税收减免，并推动供应链多样化。欧盟为第三国提供资金支持海外采矿和制造业的可持续发展，这将带来政治风险。中国可将欧盟的风险分散策略视为贸易保护主义，在世贸组织提出投诉，声称欧盟采取双重标准。此外，欧盟的新政策引起了中国的强烈反应，中国采取了经济反制措施，包括对关键矿产品的出口管制，这限制了欧洲电池行业的发展，并在其他行业如奢侈品和农产品上采取行动，加剧了欧洲内部的政治分歧。

2、部分信任：主动作为，同时允许中国的参与

欧盟也可以采取了更平衡的策略：允许中国企业在欧洲运营，同时通过特定补贴和投入材料的多样化要求来支持本土企业。毕竟，韩国和日本的电池生产商受更高补贴的吸引，始终更倾向于进入美国市场。然而，由于缺乏欧盟的大规模政策支持，中国企业可能会减少在欧洲的投资。

很有可能，欧盟未能就国内生产支持的联合债务机制达成共识，因此只能依赖现有的资金工具，如创新基金、“恢复基金”和REPowerEU，并延长国家补贴规则的例外情况至2024年以后。成员国将在吸引电池投资方面自力更生，努力实现供应多样化并建设国内产能。

中国企业可以欧洲投资建厂，但不能享受欧盟补贴。2023年，中国在欧洲的绿地投资达到76亿美元，专注于电池生产和上游投入，如精炼锂、阳极和阴极，为欧洲电动汽车行业带来稳定且成本效益高的电池供应。这一投资还促进了高效电池生产工艺和新技术，如磷酸铁锂电池技术的引进。与此同时，欧盟及其成员国通过现有工具为欧洲及类似国家的公司提供补贴（如Northvolt等），同时将电池生产投资与多样化的含量要求挂钩，以抵制中国在电池供应链上的主导地位。

预计到2020年代末，欧洲电池需求的一半将由非中国企业满足，而另一半则由中国在欧洲的生产所提供。多样化原材料要求规则促进了上游产品的多样化，但欧洲生产仍对中国企业存在依赖。不过，中国在欧洲的绿地投资虽然带来了潜在的沉没成本，限制了中国政府使用经济反制手段。

此外，中国投资可能加剧欧盟内部的政治紧张，例如法国、德国和匈牙利等往往获益更多。随着中国公司雇佣的欧洲人越多，欧盟在谈判中失去的筹码就越多。与此同时，韩国和日本的电池制造商面对中国的竞争，并未增加对欧洲的投资，而是选择了美国市场，并且缺乏中国企业的竞争。

3、可以信任：拥抱中国的供应链，重蹈太阳能产业覆辙

欧盟和其成员国选择允许中国电池进入市场，以助力实现净零排放目标。毕竟，电池占电动汽车成本的40%。此外，这些电池还促进了电网存储解决方案的经济性和普及，有助于提高欧洲分散电网的稳定性。

欧盟可以维持低关税水平，仅为1.3%加上针对第三国的2.7%。尽管新的欧盟外国直接投资审查条例要求审查中国投资，但成员国还是会批准中国的生产项目，并且没有采取额外的产业政策措施。

由于在美国投资受限，中国电池生产商在欧洲加大新建投资，以扩大市场份额。欧洲公司难以匹敌中国公司的成本效益和制造工艺，导致其市场份额到2030年可能降至10%，而中国制造商的份额则显著增加。此外，欧盟的财政激励不足，导致韩国和日本等国家的电池企业将投资从欧盟转向美国，以寻求更优惠的财政支持。这导致韩国公司的市场份额预计从2023年的60%降至本十年末的20%，进一步巩固了中国在欧洲市场的主导地位。

中国电池制造商在欧洲的投资虽然创造了就业，但数量有限，因为许多上游供应链的就业机会如锂提炼和正极制造仍留在中国。随着欧洲公司市场份额的减少，电池供应链的大部分价值流向中国公司，这些公司利用这些收入投资国内创新和研究，增强了竞争优势。

与此同时，第三国和新兴市场仍然依赖中国的投资和制造业。由于欧盟未能在这些国家的采矿和精炼项目中投入大量资金，它们错失了其他ESG资金来源，继续依赖中国的投资来扩展电池供应链。随着新兴工业国家也逐步推动交通部门的电气化，欧洲的供应链的不确定增加。

 4   电动汽车产业：美欧联手，全力放缓中国扩张速度

（一）对欧洲的重要性

欧盟委员会设定了到2030年至少有3000万辆零排放汽车的目标。然而，行业预测显示，届时欧洲全电动汽车的数量可能只有840万辆左右，远低于目标。由于乘用车和摩托车的排放占交通部门总排放量的三分之二，它们的电气化对于实现欧盟的脱碳目标至关重要。鉴于欧盟计划在2035年禁止销售内燃机汽车，个人交通的电气化计划将依赖于电动汽车供应的快速增长，尤其是价格亲民的电动汽车。

（二）对“中国制造”的依赖

欧盟的电动汽车推广计划预示着一个庞大的新兴消费市场的形成。中国电动汽车制造商已经准备就绪，意图抢占这一市场。例如，比亚迪等品牌在欧洲市场的份额已从2019年的0.5%增长到2023年的8.2%，预计到2024年将达到11%，2027年可能增至20%。实际上，包括西方品牌的中国制造车型在内，欧洲市场上销售的电动汽车可能每四辆就有一辆是中国进口的。

中国电动汽车产量巨大，预计2023年将有5-10万辆，到2025年可能增至2000万辆。这种强大产能，加上电池成本低廉，使中国制造商能够提供远低于欧洲竞争对手的价格。例如，比亚迪海鸥的起价仅为10200欧元，而欧洲最便宜的车型如达契亚春天（Dacia Spring）的价格大约是其两倍。这种价格优势有助于加速欧洲的交通电气化，但同时也给欧洲汽车产业带来了激烈的竞争压力。

与此同时，欧洲制造商在中国市场的份额不断下降，却仍需维护中国汽车进入欧洲市场的权利，这造成了一种尴尬的局面。与20世纪70年代日本和韩国汽车制造商进入欧洲市场的情况不同，中国电动汽车的全球扩张速度和规模是空前的。

（三）当前的欧盟政策工具箱

欧盟委员会在2023年秋季宣布对中国电动汽车行业的补贴进行调查，明确表示要挑战中国在该市场的主导地位。中国公司未遵守欧盟关于供应链国家援助透明度的规定，可能导致更高的关税征收。同时，欧盟委员会提出对进口自中国的汽车征收10%的临时关税，并优先研究联网和自动驾驶汽车的网络安全问题。

在相关政策上，法国汽车业支持政府限制中国电动汽车“过剩产能”的措施，而德国汽车业则担心这可能影响其在中国市场的销售及出口潜力。因此，德国总理已公开反对增加对进口中国汽车的关税。

（四）与第三国的产业合作机会

传统汽车强国如美国、日本和韩国，以及新兴的印度和越南制造商，也在电动汽车的发展中占有一席之地。中国不仅对发达国家的老牌汽车制造商构成挑战，也挤压新兴产业国的潜在市场。此外，中国内部的价格战和市场整合可能会影响全球汽车产业，包括那些受益于外国投资的国家，如摩洛哥。法国最近在摩洛哥的汽车制造业投资就是一个例子。如果这些国家的企业不能抵御中国的竞争压力，汽车和零部件行业可能会越来越多地由中国公司主导，其影响力将扩散至欧洲以外。

（五）欧盟的三种选择及利弊权衡

1、完全不信任：放慢速度、降低能耗、禁止使用，全面针对中国车企

欧盟通过“网络安全指令”（NIS2）将电动车关键技术列为脆弱领域，并迅速对中国电动汽车的安全影响进行风险评估。评估结果揭示了网络和国家安全的重大风险，包括间谍活动、黑客攻击和数据安全问题。因此，欧盟对电动汽车提出了更严格的技术要求，要求中国公司出口到欧洲的车辆必须遵守数据透明规则和“通用数据保护条例”（GDPR）。

欧盟委员会还协调了一个投资筛选系统，要求成员国对中国在电动汽车领域的投资进行安全风险审查，尽管最终决策权仍在各国政府。政府采购中排除了含有中国制造零部件的电动汽车，原因是所谓“间谍风险”，尤其是涉及软件处理和地理定位功能的电池模块。此外，成员国限制这类车辆进入军事和关键基础设施区域。

到2024年夏季，欧盟委员可以完成对中国电动汽车的反补贴调查，并对其进口征收额外50%的关税。为减少对可持续交通目标的冲击，欧盟向本土汽车业提供补贴，以生产价格更亲民的车型，缩小与中国汽车的价格差距。通过《关键原材料法案》，欧盟加强了与第三国的战略伙伴关系，并支持欧洲生产商在这些国家投资。

欧盟与美国签署了“促进竞争协议”（pro-competition arrangement），互认对方的电动汽车补贴标准，帮助在欧产能满足美“通胀法案”要求。日本和韩国随后加入，印度也在几个月后加入。这些国家的公司被认定为有资格获得欧洲补贴，以促进市场竞争和公平。同时，欧盟和美国协调对智能汽车系统，尤其是传感器技术的出口管制，这些通常由美国公司提供。这限制了中国电动汽车使用先进人工智能传感器的能力，削弱了它们在欧盟市场的竞争力。

欧洲采取了坚定的政治措施来保护网络安全和降低电动汽车行业的竞争风险，但这增加了气候风险，因为这些措施可能延缓电动汽车的普及，影响欧盟实现2030年和2050年的去碳化目标。限制中国竞争导致欧洲电动汽车成本上升，使得许多寻求低价汽车的消费者可能会回归燃油车。虽然韩国和日本的品牌可能短期内提供价格较低的电动汽车，但为了获得欧洲补贴，它们不能使用成本更低的中国制造电池，这将使它们的汽车变得更加昂贵。

此外，存在政治风险，尤其是匈牙利和斯洛伐克等国，它们是中国在电池制造和电动汽车领域的主要投资接受国，因此不愿意支持对中国采取更强硬的外商直接投资立场。这种情况可能威胁到欧盟在其他政策领域的进展，如对乌克兰的援助，并加剧了欧盟委员会与匈牙利的紧张关系。

2、部分信任：限制中国的市场准入，但不会太激烈

中国电动汽车迅速进入欧洲市场，超过了欧盟部署监管措施的速度。2025年第一季度，欧盟委员会对这些汽车征收了额外20%的关税，但这一措施并未能有效缩小与中国品牌的竞争差距，只是轻微减缓了欧洲消费者对新车型的接受速度。同时，中国公司加大了在欧洲的电动汽车制造投资。欧洲政策制定者依然面临抉择，需要考虑可以容忍中国公司占据多少市场份额，以及是否还有能力限制它们的市场扩张。

中国电动汽车的低价车型使经济能力较弱的消费者能够首次购买电动汽车，这有助于欧盟推进其可持续交通目标，加快实现2030年3000万辆全电动汽车的计划及其气候目标。然而，欧洲汽车制造商面临激烈的竞争，市场份额因无法匹敌中国电动汽车的成本和质量优势而不断流失。中国制造商推出的75款售价低于20,000美元的电动汽车，满足了低成本市场的需求，这是欧洲和美国传统汽车制造商所忽视的。在德国，汽车工厂的裁员引发了政治风险和大规模抗议，但随着中国企业在欧洲建立生产基地，部分失业问题得到缓解。

尽管如此，成员国之间对中国企业投资的竞争加剧，同时对中国企业创造的工作岗位质量的担忧也在增加，因为中国企业的管理和自动化程度较高。这导致工会可能会反对中国的投资。此外，欧盟决策者还会发现，要求中国企业证明符合欧盟数据安全规则在政治上具有挑战性，因为中国汽车已经广泛上路，增加了中国的影响力。欧洲不得不接受中国车企可能获取有价值数据的现实，并尝试通过数据共享协议来满足在华欧洲制造商的需求。

欧盟的策略影响了第三国，这些国家在对华地缘政治竞争中是潜在的盟友。由于缺乏足够的补贴激励，欧盟未能吸引日本、韩国、越南和印度的汽车制造商积极投资欧洲市场。相反，欧洲汽车公司与中国生产商建立合资企业，提供分销网络。日本和韩国公司更倾向于关注美国市场，因为美国既是利润丰厚的市场也是吸引人的生产中心。其他新兴电动汽车企业，如Vinfast和塔塔，在全球市场上难以与中国品牌竞争，只有在受保护的市场，如印度（对进口汽车征收100%关税）中才能维持成功。

3、可以信任：接受对华依赖，但这是“下策”

欧盟选择不与中国电动汽车行业直接竞争，而是将资源转向其具有比较优势的领域。这一决策部分是由于2024年欧洲议会选举后的政治不稳定和俄罗斯在乌克兰的持续冲突。到2030年，中国品牌在欧洲的电动汽车市场份额预计将超过50%，其增长得益于市场上众多价格更亲民的选择，这加速了消费者的采用速度，帮助欧盟实现了交通部门的气候目标。届时，欧洲上路的电动汽车数量将超过1000万辆，超出了所有人预期。

没有政府的补贴或关税支持，欧洲制造商无法与中国的廉价汽车竞争，导致它们不得不缩小规模或关闭工厂。这对欧洲经济和情感上都是一个打击，尤其是在德国和法国，给政府带来了政治风险。欧盟在追求可持续交通目标的同时，牺牲了电动汽车这一潜在的绿色增长产业。此外，由于无法与中国获得补贴的产品竞争，第三国竞争者未在欧洲市场扩张，而是将焦点转向了美国、日本和印度等其他市场。

文｜Alexander Lipke, Janka Oertel & Daniel O’Sullivan翻译｜慧诺