美智库: “我们走访51个中国AI进口国, 发现三大关键趋势”｜文化纵横

 Jennifer Bouey, Lynn Hu, Keller Scholl, 

William Marcellino, Rafiq Dossani, Ammar Malik, 

Kyra Solomon, Sheng Zhang, Andy Shufer

美国兰德智库

慧诺(编译) | 文化纵横新媒体

​谈行藏、渡波 (审校) | 文化纵横新媒体

【导读】今年的《政府工作报告》不仅三次提到“人工智能”，更首次提出了开展“人工智能+”行动。近年来，中国在人工智能领域的投入和成果备受瞩目，甚至有声音称中国在部分细分领域已经领先，甚至一些技术应用（如抖音海外版TikTok）在国际上遭遇密切关注。然而，中国的人工智能“领先”是否只是瞬间辉煌？在海外的布局和发展真实情况如何？能否转化为持久优势？这都是业界和公众关注的焦点。

本报告分析了中国在海外推广的155个人工智能（AI）项目，发现中国自2005年起，AI出口显著增长。初期的增长主要由AI基础设施项目推动，而后期增长则更多依赖于AI应用，增速相对放缓。报告指出，中国的AI出口主要面向“一带一路”倡议中的中低收入国家，跨越多个行业，包括平安城市、电子政务、通信和医学影像等，并对进口国的政治立场无另外限制，很多AI进口国甚至还未建立起完善的数据安全保护制度。

本报告通过对肯尼亚和巴基斯坦的案例分析，揭示了推动中国AI出口快速增长的三个关键因素：（1）综合技术出口策略，包含数据中心、光纤网络和“天眼”系统等一揽子方案；（2）提供中低端市场的支付能力的产品；（3）操作灵活性，项目根据受援国需求定制，提供融资方案和可调整的时间表，适应各种政治环境。

本报告发现，进口国民众对中国AI的看法存在明显分歧。管理人员和医疗领域的专家普遍倾向于支持引进中国AI，因为便宜好用；然而，由于当地政府技术治理能力仍有不足，一部分公众表达了担忧。有实例显示，“平安城市”等项目在减少犯罪方面的效果并未达到预期，这引发我们思考如何更好地驾驭技术，与现实治理相衔接。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“世界权力的迭代与重组”之二十一，摘译自兰德智库（RAND）报告《中国的AI出口分布与数据安全》（China’s AI Exports Technology Distribution and Data Safety）。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

文化纵横新媒体·国际观察 

2024年第9期  总第180期

中国的AI出口分布与数据安全

当下，世界各国有一共识：首个充分利用人工智能的国家将制定数字世界标准和规则，获得强大的地缘政治影响力。过去二十年，人工智能从复杂算法发展到高度复杂系统，重塑各行业，引发道德、隐私和工作未来问题。全球正在竞相投入巨额资金于人工智能开发和人才培养，以获取利益和战略优势。

“一带一路”及其数字丝绸之路倡议为中国提供了在海外市场扩大技术影响力的平台。多个国家，包括美国及其盟国，正逐渐依赖中国的技术基础设施。在中国智慧城市和平安城市的建设中，人工智能技术被广泛应用于公共治理和服务。中国的人工智能出口可能持续增长，并影响全球人工智能技术的供应链、贸易、技术标准和监管体系。中国在海外融资推广人工智能的情况仍难以捉摸，这正是本报告希望探索的问题。

▍中国人工智能出口：快速实现全球布局

（一）中国人工智能出口随时间增长

截至2023年，中国人工智能出口数据库（CAIED）记录了2000至2017年间的94个AI应用和61个AI基础设施项目，这些仅占中国海外援助和信贷的一小部分。AidData的数据库共追踪了11,394个中国资助项目，总额达8,537亿美元，而CAIED的155个AI项目仅占同期官方发展融资承诺的0.5%，即45亿美元。

这155个AI项目主要由中国政府贷款和赠款支持，其中65%为官方援助，33%由贷款资助，包括出口信贷等。AI应用项目数量超过AI基础设施项目，且自2005年以来稳步增长。2006至2012年间项目数量上升，2012年后增长更为显著。线性模型显示，年度项目数量的变化90%以上可由模型解释，AI项目年均增长率为1.1，其中应用项目的增长斜率为0.7，基础设施为0.4，反映了应用项目对基础设施的依赖性。

自2012年以来，中国人工智能项目增长的放缓可以归因于几个关键因素：增长动力逐渐从基础设施转向应用领域，同时，相较于其他国家的竞争对手，中国的公共发展资金在人工智能应用项目上的竞争力相对较弱。

2000-2017年中国开发资助的人工智能项目数量

（二）中国人工智能出口项目集中在三领域、四项技术

在155个人工智能项目中，有54个（约35%）集中在卫生领域，39个（约25%）服务于政府及民间社会项目，而38个（同样约25%）投入通信技术。这些卫生领域的项目平均每个耗资1,100万美元。其余24个项目则分散于贸易、教育、防灾、应急、社会基础设施、交通、工矿、农业以及多部门合作等领域。

我们特别关注了卫生领域的人工智能项目，因为自2000年代中期以来，大多数医学成像技术开始集成人工智能应用，以提升诊断精确度并降低患者辐射暴露。医学成像技术中的高级生物识别捕捉和图像处理技术是人工智能发展的核心要素。

在技术出口方面，中国主要输出的是应用于健康和危机管理领域的医学成像技术，共60项（占总出口的39%）。19%的项目属于平安城市或智慧城市建设，15%的项目涉及电子政务。平安城市或智慧城市项目平均投资额为6,100万美元，而电子政务项目平均为5,300万美元。剩余的41个项目（占26%）涵盖了先进计算与数据存储（13个项目）、遥感与地震监测（12个项目）、安全扫描仪（9个项目）、无人驾驶车辆（4个项目）以及其他类别。

2000-2017 年按行业和技术类别划分的人工智能项目数量

（三）中国人工智能出口全球，并无任何制度偏见

1、中国人工智能出口分布

我们整理了2000-2017年中国出口的155个人工智能项目，主要受援国如下：

按项目数量和承诺价值排名的十大受援国

2、人工智能与非人工智能项目分布不存在明显偏差

我们发现中国的AI出口并不受援国的政治立场影响，AI项目与非人工智能项目分布相似，无显著差异。

人工智能出口到不同国家的百分比

3、中国人工智能项目落地所谓“自由国家”的可能性更大

与预期相反的是，中国AI项目更有可能出口至所谓的“自由国家”，可能与当地民间活动活跃息息相关。数据显示，60%的AI项目出口至“自由国家”。而在事关卫生服务的AI项目更是达到了我们通常认定“非自由国家”的两倍（29% vs 15% ）。

4、中国人工智能出口与数据保护的关联

受援国数据保护法规的完善与进口息息相关，数据显示，约有20%的人工智能基础设施项目出口到了数据安全法规较完善的国家，这一比例是非人工智能项目的两倍多。

人工智能出口到不同数据保护法状态国家的百分比

从2000到2017年，中国AI出口虽只占其海外活动的一小部分，但其在2005年后的增长显著，尤其在2006至2012年间快速上升，之后进入稳定阶段。这155个AI项目主要集中于卫生、政府、民间社会和通信领域，这些部门迫切希望采纳AI技术。从地理分布看，中国AI出口的影响主要在非洲、亚洲和拉丁美洲。

▍典型国家案例分析：肯尼亚与巴基斯坦

我们的分析显示，在2021至2022年间，主要接收国的英语Twitter用户在讨论中国AI技术时，态度大多中立。乌干达和赞比亚用户对中国AI的负面情绪较为显著，分别为43%和32%。乌干达社交媒体用户对AI的态度复杂，喜悦（22%）与厌恶（26%）持平，恐惧情绪占31%。赞比亚用户的主要情绪为愤怒（26%）、恐惧（27%）和悲伤（27%）。

主要中国AI接收国的对华情绪统计

为了深入理解这些情绪背后的背景，我们在肯尼亚和巴基斯坦进行了关键人物访谈，探讨公众对AI的看法、中国AI出口的影响以及AI对社会各领域的潜在影响。选择这两国进行研究，是因为它们是中国AI出口的主要接收国，且均为英语国家。肯尼亚作为非洲的重要AI技术中心，拥有众多技术人员和跨行业的AI应用。巴基斯坦则因其年轻技术人才和不断发展的技术部门，具有成为AI技术中心的潜力。

（一）肯尼亚

肯尼亚正面临着不断扩大的贫富差距问题，但其民间社会活跃，且已制定多项数据保护法规。中国是肯尼亚的关键贸易伙伴，双边贸易额在十年间显著增长。中国企业在肯尼亚的数字基础设施建设中扮演了重要角色，包括价值4.25亿美元的海底电缆项目，旨在推动信息和通信技术行业的增长。肯尼亚政府利用这些基础设施启动了多个电子政务项目，其中华为参与了肯尼亚的平安城市项目，通过安装大量监控摄像头来提升公共安全。

中国的私营企业也在肯尼亚的技术升级中发挥了作用，如南京莱斯信息技术公司提供的城市交通管理工具。2023年的一项调查显示，肯尼亚人对中国及其技术持有相对积极的看法，认为中国经济的强劲对肯尼亚有利，中国的投资和数据保护技术也受到好评。虽然这些积极态度在最近有小幅调整。

中国的社交媒体和人工智能应用在肯尼亚也颇受欢迎，如传音的手机和Boomplay音乐应用。然而，并非所有中国AI应用都能在肯尼亚取得成功，例如微信在面对本地竞争时退出了非洲市场。

肯尼亚接收了三个AI应用项目和一个电子政务项目，占中国AI出口承诺的6%，肯尼亚接受的贷款和赠款总额的2.8%。这些项目主要集中在卫生部门（60%）和政府及民间社会（40%）。在非人工智能项目方面，教育、运输和政府及民间社会是主要领域。

1、中国人工智能出口在肯尼亚有哪些核心竞争力？

肯尼亚受访者认为，中国在非洲的数字基础设施建设和AI工具提供方面占据领导地位，并成为云存储、数据中心和集成AI系统的主要供应商。中国的“交易团队套餐”增强了其在公共采购中的竞争力：

“中国在云存储、数据中心建设，以及将这些技术与AI工具集成方面无疑是领先者。”（肯尼亚AI技术研究员）

据采访对象透露，中国AI出口项目的独特之处在于提供定制化的集成方案，以及其融资优势。中国公司通常作为项目承包商，提供设备和服务，并成为持续维护和更新的依赖对象：

“中国政府补贴了一些举措...华为以更便宜的价格销售产品，并提供贷款。这种融资模式是中国企业的主要竞争优势。”（肯尼亚AI技术研究员）

受访者还指出，中国通过与非洲国家的长期合作，获取大量数据，推动了其AI技术的进步。非洲领导人对中国在促进经济增长的同时保持社会秩序的模式感到吸引：

“中国成为AI强国的因素之一是获取数据...这种提供经济发展同时了解社会动态的模式对许多非洲领导人非常有吸引力。”（非洲技术研究员）

2、对数据隐私和数据使用的担忧

统计数据显示，受援国对政府数据的获取表示担忧，但对私营企业却更为信任。

对数据隐私和使用的担忧部分源于对政府缺乏信任。受访者表示对政府的信任度较低，尤其是当地政府曾借用技术收集不必要的数据。肯尼亚商业领域AI专家认为，政府在数据方面的信誉值得怀疑，过去一些计划的执行引起过争议。

相比之下，受访者对私营部门使用的AI技术表现出更高信任度。他们愿意与私营公司分享数据以换取便利的服务，尽管可能并不清楚数据的具体收集范围。这可能是因为私营公司收集数据的风险相对较低，而且他们没有权力对公民采取强制手段。

3、人工智能对公共安全的承诺实现了吗？

政府在使用人工智能方面面临更多批评，其中一大部分集中在平安城市或智慧城市项目中的人工智能技术实施效率低下这一点上。一些受访者指出，尽管当地政府作出承诺，但并未大幅提高公民的安全水平。

一位受访者认为，人工智能监控在减少犯罪方面表现不佳与政府资源、警察培训和其他治理系统的缺乏联系起来。他指出：

“这可能是一个太简单的解决方案，因为人们期望摄像头系统能够减少犯罪。犯罪背后的社会学原因非常复杂。监控只是控制犯罪的环节之一。许多非洲国家的问题在于，支持该技术的治理基础薄弱。所以存在警察暴力问题。由于缺乏资源，缺乏培训，因此相机在他们面临的所有其他挑战中并没有真正发挥作用。”

4、肯尼亚政府的人工智能技术使用和治理水平如何？

（1）数据保护法律、治理和资源方面的差距

技术迅速扩张与法律安排薄弱之间的张力加剧了对公民自由挑战。在本国人工智能技术的数据保护立法方面，受访者强调整体数据治理不足，包括监管和执法能力有限。

《2019年数据保护法》一直是肯尼亚的主要数据保护法，执行肯尼亚2010年宪法第31(c)和(d)条的规定。2020年，《数据保护（民事登记）条例》公布，数据保护专员于2020年11月16日任命。自此开始，制定《数据保护法》实施规则的工作逐步展开，包括三项法规、四项指南和其他指南。尽管肯尼亚拥有一些最完善的数据保护法律，但大多数受访者认为立法存在缺陷。

（2）当地技术能力的差距

受访者指出，大多数政府官员对人工智能缺乏了解，而了解人工智能技术应用的威力和潜在危险的专家数量稀少。同时，受访者强调公共部门在技术能力方面远远落后于当地私营部门和其他发达国家的公共部门。一位驻欧洲非洲技术研究员表示：

“肯尼亚的公共部门人工智能项目是一个很好的举措，因为我看到其他国家已经采用了相同的技术，并从中获益。这是一项充满前景的技术，但我们还没有完全接受这项新技术。”

受访者认为由于国内技术能力不足，无法维护复杂的人工智能项目，也无法接收引进人工智能项目的技术转移，这增加了数据安全的风险。据一位常驻欧洲的非洲技术研究员称：

“非洲当地公司通常不具备运用人工智能的技术能力，仍需依赖中国同行开发算法和软件来处理这些数据。”

此外，一些受访者认为软件和系统缺乏交互性，本地语言成为人工智能技术转移的障碍。一位肯尼亚政府间教育机构人工智能专家表示：

“在采用中国技术的软件上，最大的瓶颈是语言，尤其是对于肯尼亚这样的国家。我们无法理解中文，所以我们的很多服务都来自美国公司。”

（二）巴基斯坦

在过去十年里，中国和巴基斯坦的双边关系不断深化，尤其在经济领域迈入了新的阶段。其中，中巴经济走廊（CPEC）作为中国“一带一路”倡议的旗舰项目之一，引人注目。CPEC是一项耗资620亿美元、历时10年的项目，旨在连接西南部的瓜达尔港，通过共同建设新的主要能源走廊，促进了巴基斯坦与中国西北地区之间的经济增长和贸易发展。除了中巴经济走廊外，两国还同意加强与“一带一路”平台的技术合作。

巴基斯坦政府早在中巴经济走廊项目之前就已开始数字化流程。例如，国家数据库和登记局（NADRA）成立于1998年，致力于为所有巴基斯坦人引入通用数字标识符。最近几年，该国还在努力推动在线税务系统。此外，巴基斯坦的专业人士开始认识到人工智能的重要性。根据2022年的一项研究，超过80%的巴基斯坦医生和医学生对人工智能医疗应用不甚了解，但超过75%的人支持将人工智能纳入医疗培训。然而，数字化转型也带来了挑战，包括数字鸿沟、网络安全威胁以及数字素养的需求，这些都是需要解决的重大问题，以最大限度地发挥电子政务的潜在优势。

在2000年至2017年间，该国接受了来自中国的9个人工智能项目。这些项目主要集中在通信领域（44.4%）以及政府和民间社会（33.3%），包括国防。相较之下，其他235个非人工智能项目主要集中在应急响应（32.8%）、能源（17.5%）以及运输和储存（12.8%）等领域。

1、中国人工智能出口在巴基斯坦有哪些核心竞争力？

来自巴基斯坦的受访者也提出了与肯尼亚类似的问题。他们指出，与其他选择相比，中国技术供应商为巴基斯坦等发展中国家提供了更具成本效益和预算友好的解决方案。此外，他们指出中国政府在资源匮乏国家所面临的限制和约束下表现出了灵活性。这些竞争优势在价格负担和灵活性方面促使巴基斯坦等发展中国家对中国技术产生依赖，而不是探索更昂贵和不灵活的替代方案：

他们的技术和解决方案更具成本效益。因此，对于预算有限的发展中国家来说，他们更愿意与中国作为硬件、软件解决方案及类似产品的供应商合作。（一位巴基斯坦人工智能企业家兼教授表示）

巴基斯坦甚至没有考虑过欧洲、德国等地可用的技术。我认为这是因为获得中国技术更为容易，而且相对便宜。（一位巴基斯坦人工智能企业家、NADRA前员工补充道）

2、对数据隐私和数据使用得担忧

与肯尼亚类似，巴基斯坦受访者指出，多数人工智能专家未充分认识到人工智能技术的利弊，政府官员对该领域更是一窍不通。受访者认为，巴基斯坦的公共部门在技术方面明显滞后，无法有效应对人工智能的挑战：

“我们缺乏国家级的准备，无法理解人工智能的负面影响，并提供正确的教育，以指导开发人员处理道德约束和数据偏见。” （一位巴基斯坦AI技术研究员表示）

“公共部门的人工智能项目还未做好准备。我们无法真正理解人工智能的本质，因为我们目前只是在开发各种系统。” （来自旁遮普邦信息技术委员会的一位巴基斯坦政府官员表示）

由于技术能力不足，巴基斯坦无法有效获取和维护来自中国的人工智能项目和复杂技术：

“虽然当地公司被聘用来开发AI机制，但实际工作却由中国人完成。技术人员虽是巴基斯坦的，但实施却由中国人负责。” （一位巴基斯坦非政府组织人工智能专家指出）

3、人工智能对公共安全的承诺实现了吗？

一位在国家身份认证与登记局工作期间参与安全项目的受访者提到了技术和组织方面的障碍，妨碍了他们对预测分析和安全城市项目更广泛功能的实施。他表示，他们无法与现有的犯罪记录系统或车辆系统集成，目前只能准备摄像头的硬件，并试图开发自己的软件。他认为，他们目前远远落后，可能需要再过一两年才能开始对这些安全项目进行一些预测分析。

4、巴基斯坦政府的人工智能技术使用和治理水平如何？

（1）数据保护立法和数据治理方面的差距

与肯尼亚类似，巴基斯坦也有一些数据保护法律。1973年宪法规定了“家庭隐私不受侵犯”的原则，法院将其解释为普遍的隐私要求。然而，在同一段落之前存在一个非常不同的条款：“应受法律约束”。这留下了充足的空间。虽然受访者一一致认为国内还没有系统、一致的相关法律，但并不意味着这样的法规不存在。例如，旁遮普邦拥有强大而有效的隐私法。2016年，《预防电子犯罪法》已经实现了一些相同的目标。此外，信息技术和电信部还提出了《2021年个人数据保护法案》的咨询草案，将在征求公众意见、议会两院批准并获得总统同意后使其成为法律。

然而，大多数受访者指出，尽管巴基斯坦已有立法，但数据保护法仍然存在不足。当被问及本国与人工智能技术相关的数据保护法时，受访者强调普遍缺乏数据治理，特别是缺乏监管和执法能力：

"[巴基斯坦]公共部门的数据制度非常糟糕。...数据政策分散在不同的部门和层级。所有的下放主体和数据都属于省和地方的范畴，光有数据政策是不够的。...我不认为人们以一种有利于人工智能部署的方式来思考数据，以达到我们可以利用的规模。...我们确实需要全面改革数据制度。” （巴基斯坦AI技术研究员）

（2）当地技术能力的差距

与肯尼亚相似，巴基斯坦受访者认为，大多数人工智能专家未能充分意识到应用人工智能技术所带来的好处和风险，政府官员更是对该领域一无所知。受访者指出，巴基斯坦的公共部门在技术能力方面明显落后，无法有效应对人工智能带来的挑战。

▍研究总结

1、中国政府在人工智能出口方面的资助策略发生了哪些具体变化？

2000年至2017年，中国人工智能出口呈现显着增长。在此期间，中国的发展融资AI出口不断升级，2005年至2012年增长三到四倍。此后，增长趋势相对稳定，2012年后增速放缓，因为增长更多受到AI应用而非基础设施驱动，导致公共资助的AI应用项目竞争力下降。

AI出口量与资金增长与2005年后启动的AI基础设施项目激增相关。这些项目包括数据中心、光纤网络、摄像系统和培训等关键基础设施。尽管这两类项目都获得大量投资，但其在中国海外发展融资活动中的比例较小，仅占总额的1%至3%。

2、中国人工智能在发展中国家获得竞争力的关键因素有哪些？

中国人工智能竞争力的关键因素之一是其综合的技术出口方式。公共资助项目不仅提供了AI技术的应用和融资选择，还为发展中国家奠定了基础设施，如数据中心、光纤电缆铺设和监控摄像头安装等。

另一个关键因素是中国AI产品的承受能力。中国私营企业成功生产了一些最受欢迎的电子产品，增强了中国在这些国家的技术软实力。手机和游戏设备等商品价格极具吸引力，为年轻一代提供了技术门槛。这种成本效益增强了中国在这些地区的市场占有率。

此外，中国的运营表现出高度灵活性。项目通常根据受援国的要求量身定制，并提供额外的财务方案和时间表修改。这种适应性促进了更牢固的关系，并助力了中国AI出口的成功。

这种灵活性部分源于中国的战略长期重点，包括愿意应对脆弱的政治环境和扩大潜在市场范围。与其他AI提供商不同，中国已准备好与政治不稳定或经济不确定的国家进行接触。中国的AI计划强调长期软实力，培养了更高的技术应用转让意愿，体现了对互惠互利和长期合作的承诺。中国独特的冒险精神、政治中立性和战略眼光提升了其AI出口的全球知名度和影响力。

3、中国人工智能出口对哪些国家、行业和社会领域产生了最大的影响？

我们观察到，中国在发展融资方面在人工智能出口方面取得了显著进展，促进了东道国人工智能应用的增长，并为中国出口商提供了商机。在医疗、政府和通信领域，与医学成像、平安城市和电子政务相关的人工智能技术成为主导力量。2000年至2017年的后半段，遥感技术也成为人工智能应用的新焦点，与过去二十年的整体技术演进一致。

中国人工智能出口的地理分布广泛，主要受援国为中国的“一带一路”伙伴国，包括亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家。

人工智能项目的分配与非人工智能合约相比，并无对政治立场的偏见。拥有严格和健全的数据保护法的国家更有可能拥有人工智能项目，尤其是与政府和通信部门相关的技术。然而，对执法的有效性存在担忧，许多接受中国海外融资的国家仍在制定数据保护政策，其稳健性有待验证。中国先进的人工智能法规及其对全社会政治一致性的关注可能影响接收国的政策制定。

4、受援国公众对中国人工智能出口的态度和看法如何？

国内采访和社交媒体分析显示，中国人工智能出口受到不同评价，尤其在援助国政府高层和公众之间存在显著分歧。细致观察这些态势，呈现出一幅有趣图景：中国技术和金融产品备受欢迎，却也引发质疑。

一方面，发展中国家高层管理者倾向认可中国人工智能出口，视其为满足国家需求的良方。这种看法得益于多重因素。首先，中国助力发展综合技术生态系统，吸引那些渴望增强技术基础设施的国家。其次，中国资助这些基建项目，减轻受援国的财政负担。最后，中国量身定制项目以迎合受援国的独特政治需求，这一策略广受赞誉。

尽管行政层面态度积极，但公众普遍对人工智能出口持消极情绪。担忧源自政府有效利用人工智能技术能力不足，以及数据隐私和安全问题。此外，人们认为人工智能在减少犯罪方面效率低下，尽管承诺使用先进技术提升社会安全程度，但缺乏实际成果的现实加剧了公众怀疑和不满。