美智库高调起底中国国家电网一项大计划, 意欲何在?｜文化纵横

 兰德公司

(执笔人：Fiona Quimbre、Ismael Arciniegas Rueda、Henri van Soest、Jon Schmid、Howard J. Shatz、Timothy R. Heath、Michal Meidan、Andrea Wullner、Paul Deane、James Glynn 等)

陈蕊(编译) | 文化纵横新媒体

谈行藏 (审校) | 文化纵横新媒体

【导读】全球新一轮科技和产业革命加速推进，再叠加上严峻的气候危机，全球能源亟需深度转型。有外媒预测，中国将因气候经济的发展再次腾飞。因此，对于中国提出的，以特高压输电线路构建全球能源互联网（GEI）的倡议与实践，美国顶尖智库兰德公司给予了高度关注。作者基于西方立场高度政治化GEI倡议，既反映出美国能源转型与互联的难度，也提醒了中国在推进海外项目时面临的复杂风险。

兰德公司认为，自2015年中国国家电网提出GEI倡议以来，即便尚未有证据表明“以中国为中心”的立场，但在对外传播中仍不免给人一种中国主导的印象。通过分析开源资料，兰德公司认为，发展GEI受多种政治性和常规性利益驱动：构想GEI时中国刚进入第三波特高压电网扩张期，但由于中国国内的电力需求增长放缓，产能过剩，交流电网薄弱，特高压建设的热情减弱，再加上国内寻求改革电力部门的趋势，国家电网视推动GEI为一条开源节流、抵御风险的出路。

本文认为，中国在GEI技术赋能上的研究能力世界领先。在10个GEI技术领域中，除去韩国在海底电缆上的优势，中国在其中9个领域拥有的专利数为全球第一，创新潜力巨大。截至2022年12月，中国国内已建成特高压直流线路20条，特高压交流线路15条，线路总长度约为44613公里。未来，中国可能成为GEI和其他超级电网的首选供应商。过去一段时间，中国在GEI相关的技术标准制定组织中保持活跃。随着中国越来越多地参与巴西、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、老挝、蒙古、莫桑比克、缅甸、泰国和斯里兰卡等国的电网建设，中国正在实践中确立事实层面的技术标准。此外，自2000年代中期以来，中国的国有企业和金融机构投资控股了部分国外的电力公司。

兰德公司认为，GEI建设成本高昂，长距离复杂地形下工程技术难度较高，加上法律、监管和技术规则等方面的协调难度，以及各国对能源安全的考量，想要建成并非易事。但本报告依然强调，西方应积极投入，通过建设替代性的超级电网、推进地区化能源网络建设等方案，对中国GEI倡议进行遏制。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“世界权力的迭代与重组”之二十二，编译自兰德公司研究报告《探究中国提出的全球能源互联网倡议的安全影响》（China's Global Energy Interconnection：Exploring the Security Implications of a Power Grid Developed and Governed by China）。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

文化纵横新媒体·国际观察 

2024年第12期  总第183期

探究中国提出的

全球能源互联网倡议的安全影响

2015年，中国提出了全球能源互联网（global energy interconnection, GEI）的倡议。GEI旨在通过特高压（ultra-high-voltage, UHV。译者注：工作电压在1000千伏或以上的交流线路，或工作电压在±800千伏及以上的直流线路）输电线路连接可再生能源生产者与消费者。中国政府对此举利好之处的阐述已相当清晰，但相较于中国在电信、港口和铁路领域的活动，全球对采纳这项倡议的安全影响知之甚少。

（本文发表截图）

▍中国对GEI的雄心

我们基于开源信息分析了中国推动GEI的雄心壮志，及其背后动力。

2015年，中国国家电网首次提出GEI。作为中国两大国有电力公司之一，国家电网是全球最大的公用事业企业。虽然由国家电网赞助的非营利国际组织——全球能源互联网发展合作组织（Global Energy Interconnection Development and Cooperation Organization, GEIDCO）强调，中国无意自行发展电网或建立电网管理机构，但通过分析中文资料和中国在发展GEI上的能力、举措，可以发现，中国的多数工业和政策参与者希望在拟议框架中发挥主导作用。

与西方的普遍看法相反，中国对GEI的雄心并不是政府精心设计的规划。综合中英文资料可以看出，发展GEI受多种政治性和常规性利益驱动。这里面既包括中国试图改革全球能源治理体系的雄心，也不乏利益导向。

（一）中国的目标是建设一个超级电网

国家电网在2015年提出GEI概念后获得了中国官方的赞许。同年，在联合国发展峰会上，中国提出了“探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求”的倡议。由GEIDCO牵头主导的GEI倡议，致力于建立一个超级电网，并建立配套的治理机制，计划到2070年实现全球能源互联。

（1）中国发展GEI的雄心

根据GEIDCO发布的诸多文件，GEI的建设愿景包括三个递进的阶段。第一阶段重点发展欧亚大陆和非洲各国国内的输电线路。第二阶段的目标是连通新建和已有的基础设施，并加强各大洲洲内的跨国输电线路，特别是打通非洲、北美和南美的输电网络。第三阶段建成横跨大陆的洲际输送通道，联通所有的电网干线。为了实现这一愿景，GEIDCO预计要新建至少67个直流输电工程项目，新增传输能力在410-715吉瓦时的直流线路12.6-17.7万公里，总投资估计在2630-3900亿美元之间。

鉴于计划的规模庞大，GEIDCO强调中国不会单独建设。例如，2017年发布的《全球能源互联网发展战略白皮书》声明，GEI的基本建设思路是“加强国际合作，联合各方力量”和“共商、共建、共享、共赢”。《白皮书》中提到，“在清洁能源资源富集、电网基础条件较好的地区，可率先实现清洁能源大规模开发和跨国跨洲联网。”

另一种可能是，一个类似GEI的超级电网将自下而上地整合形成。各国之间以单个输电项目的连接为主，多个线路彼此叠合互补。

我们认为，中国国内的叙事耐人寻味。即便尚未有证据表明“以中国为中心”的立场，但在对外传播中仍不免给人一种中国主导的印象。

中国推动GEI的行动和能力意味着，相比其他国家，其在超级电网的发展中将发挥显著作用。截至2022年5月，中国国家电网和南方电网这两家输配电公司已建成20条特高压直流输电线路和14条交流输电线路。相比之下，同一时间，在中国以外地区，只有四条特高压线路投入了运行，其中的两条还是由国家电网承建的。此外，其他国家也很少能匹配足够的资金支持。根据GEIDCO的估计，直流工程项目的平均建设成本可能在30.9-67.7亿美元之间，而在2021年，世界上超过四分之一的国家国内生产总值低于这一平均成本。因此，中国在全球电网的建设中发挥的作用是可以想见的。

全球能源互联网骨干网架

（2）中国治理GEI的雄心

在电网治理方面，类似的故事也在上演。GEIDCO前主席以石油行业为参照，提出在联合国的主导下建立一个集中的多边治理体系，来管理超级电网、监督资源配置、调节电价、制定技术标准，并协调对外关系。具体来说，建议成立两个中心完善电网治理：一个是全球电力调度中心，由多个国家的能源调度中心联合管理，对全球电力供需进行监测、管理和协调；

另一个是全球电力市场运营中心，它将在GEI中引入基于市场的定价机制，以实现整个系统的资源高效共享，打造稳定的投资环境，并设定电力系统的容量限制。

▍中国愿景反映出的复杂动机

（1）经济动机

商业诉求很可能（在GEI规划中）发挥了决定性的作用。构想GEI时，中国刚进入第三波特高压电网扩张期，国家电网以前所未有的速度和规模铺设特高压线路。然而，在国家电网看来，中国特高压的发展进程仍相对缓慢，预期进度屡遭推迟。例如，原本计划在2014年建设6条特高压交流线路和4条直流线路，但最终只建设了2条特高压交流线路和2条直流线路。2017年，新线路的审批继续放缓，以至于中国国家能源局（NEA）最终完全停止批准新建特高压项目。对特高压建设的热情减弱，原因在于电力需求增长放缓、产能过剩和交流电网络薄弱。

中国政府更加注重提高电网的安全性，减轻电网级联故障（cascading grid failures，译者注：电网中因少数部件的故障导致大规模的电力损失）风险，减少弃电风险（curtailment risk，译者注：弃电是指风能、太阳能等可再生能源在发电过程中，因电网需求不足、输电线路容量不足、电力系统调度问题等原因导致电能被浪费或丢弃的现象），而不是建设更多的特高压线路。

在这种背景下，国家电网很可能开始想方设法弥补国内亏损，实现收入来源的多元化，以抵御监管方面的不确定性。GEI为国家电网和其他中国企业作出了示范。通过开拓“走出去”的市场，能利用中国的过剩产能在国外开发项目，出口中国的技术和标准，并建立一个全球品牌。

（2）政治动机

除了商业动机，GEI还涉及政治和战略考虑。2010年代初，中国曾寻求改革国内的电力部门。国家电网感知到形势的转变，开始寻求巩固竞争优势、减缓变革压力的出路。GEI很可能被视为保障公司发展的安全网。

但是，认为GEI由中国政府直接下令建设，或仅凭国家电网及其部分高层领导推动，是不准确的。这一规模的倡议是长期反复讨论的结果。

当然，国家电网需要与国家的优先事项保持一致，以获得关键的政府批准、支持和帮助。国企的特殊性也要求其与国家保持一致。例如，GEI通过加强全球电力市场的整合，参与全球标准的制定，可以为中国建构良好的互联互通格局，提升中国与其他经济体的关联度。此外，GEI计划将技术创新的重点与中国的制造业优势相结合。《中国制造2025》提出要在十大高科技产业领域取得突破，成为全球领导者，实现自给自足。其中就包括电力设备和节能领域。最后，GEI能帮助实现更广泛的外交和地缘政治诉求。在“一带一路”沿线投入与建设全球一体化电网能促进中国在南方国家的领导力。

（3）环境动机

中国政府认为，建设GEI有望便利清洁能源的获取，以绿色清洁的替代能源满足全球的电力需求，并响应中国生态文明建设的发展规划。时任美国总统奥巴马曾表示，有意与各方深化在清洁能源、环境保护和其他领域的务实合作。澳大利亚前总理陆克文曾说，中国在气候问题上表现出了决心，愿意成为应对气候变化的积极参与者。而气候问题也为中国展现全球领导力提供了机遇。

然而，中国对清洁能源的定义很宽泛，包括大多数不被西方国家认可的技术。例如，GEI倡议推动建设的刚果河流域的大型水电项目，虽然能产生零碳电力，但忽略了对当地环境的影响。另一方面，中国可能更倾向于采用先发展电网再绿化电网的方法来实现GEI。这意味着，至少在未来几年内各国出口的是高碳电力。

另外，GEI的清洁能源目标与《巴黎协定》的1.5℃温控目标并不一致。根据2017年发布的《全球能源互联网发展战略白皮书》，预期到2050年，全球清洁能源占一次能源比重达到80%以上，清洁能源发电量占总发电量比重达到90%左右，电能占终端能源消费比重达到50%左右。然而，这些目标难以保证在2050年实现净零排放，并将全球温升控制在1.5℃的要求。GEIDCO对GEI的规划可能符合温控2℃的目标，是否能够实现，还取决于未来的能源需求变化趋势。

▍GEI的推进状况

（一）研究活动

研究活动能展现一国对特定领域的兴趣，以及落地优先级。我们可以参考两个指标来衡量：该领域学术出版物的数量和顶级出版机构的数量。

分析表明，中国目前在GEI技术赋能上拥有世界领先的研究能力。截至2021年，中国机构累计发表的论文数量位列世界第一，领先排名第二的美国五倍之多。这还不包括在付费期刊和低水平期刊发表的文章，以及GEIDCO主办的《全球能源互联网》杂志等其他出版物。

顶级出版机构方面，中国在GEI领域的领导地位也尤为明显。所有发表过10部以上GEI主题作品的出版机构都设在中国，其中大多数是GEIDCO发起的GEI大学联盟的成员。最多产的要属国家电网的研究机构，及其下属机构中国电力科学研究院（CEPRI）。从2000年代中期开始，为了在特高压技术上保持领先地位，国家电网积极启动了研发计划，后来它顺势在广泛的GEI技术领域崛起，独占鳌头。

研发支持的主要来源是国家电网的自有资金，2004年投入37.9亿元人民币，2007年投入增加到102亿元人民币，预算几乎增加了两倍。国家电网还牵头召集了内外部专家开展前沿研究，包括30名院士和3000名专家。在特高压技术的基础上，国家电网还协调了中国在GEI方面更广泛的研究工作。国家电网下属的全球能源互联网研究院已成为中国第一个专注于GEI技术和设备开发的高端研究中心。

（二）全球科学影响力

研究的数量和质量并不完全对应。以引用率为基准设计的全球科学影响力排行榜能更好地反映质量。根据兰德公司一组研究认为，中国在这方面的表现落后于美国、日本和韩国。对GEI出版物的引文分析表明，中国出版物的平均影响力低于国际同行。中国作者的篇均被引次数为6.2次，不到美国作者的一半。中国在研究活动和研究影响力上的差距与中国学术界的激励机制有关。在中国，大量发表论文与税收减免、现金奖励、住房分配、职业晋升等收益挂钩，这可能导致大量被引率较低的文章产生。

然而，这并不意味着中国的研究能力及影响力总体低于其他国家。事实上，GEI数据库中被引用率第二高的文章《中国特高压输电：发展、现状和未来》，就是来自中国的四位作者合作撰写的。

（三）创新潜力

专利申请数量是评估一个国家创新能力的常用指标，通常可以通过两个维度来衡量：相对于其他国家的专利申请量和唯一专利权人的数量。

我们的分析表明，中国的表现很出色，在支持GEI技术方面的创新潜力巨大。截至2021年，在10个GEI技术领域中，中国在其中9个领域拥有的专利数为全球第一，唯一的例外是海底电缆：韩国企业申请了14项相关专利，中国企业则申请了12项。由于地处朝鲜半岛的地理优势，韩国向来重视投资海底电缆技术。然而，随着海底电缆在海上风电场、海底数据中心和GEI等领域的新兴应用，中国对相关技术的投入正在增加。

在2020-2021年，全球授出的四项海底电缆专利都是中国申请的。相较而言，韩国的现有专利都是在2014-2017年期间申请的。如果照这一趋势发展下去，中国很可能赶上甚至超过韩国，从而成为GEI所有技术领域持专利数的领头羊。

同样，中国企业是全球GEI专利的主要持有者，这进一步证明了中国的创新潜力。截至2021年，全球有18家机构获得了20项以上的GEI专利，其中的14家来自中国。国家电网作为GEI知识产权的主要持有者，拥有领域内28.5%的专利，是第二名占比数的九倍。此外，国家电网还与其他专利所有人联系密切。例如，国家电网作为校理事会成员参与共建了华北电力大学，参与联合投资建设了上海交通大学的国家能源智能电网（上海）研发中心。

（四）技术成就

我们选择了两个指标来评估一个国家在GEI上的技术领先地位：

（1）每个国家部署建设的特高压线路数量，用以衡量一个国家建设洲际特高压电网的能力。

（2）一国建造的特高压线路长度，以反映一国建造和部署的特高压的规模能否满足GEI的要求。

中国目前在这两个指标上都处于世界领先地位。截至2022年12月，中国国内已建成特高压直流线路20条，特高压交流线路15条，线路总长度约为44613公里。国家电网宣布在“十四五”期间（2021-2026年）规划新建24条交流线路和14条直流线路。尽管能否如期达成还未可知，但有理由相信，中国近期将继续大规模部署特高压。事实上，为了促进经济持续发展，中国的“新基建”计划强调发展包括特高压在内的技术领域，国家电网的建设规划也借此得到了重要的财政和政策支持。

相比之下，全球其他国家拥有的特高压线路仍然很少。大多数国家的特高压电网规模都赶不上中国，有些国家甚至根本没有。到目前为止，北美、非洲、中东和欧洲还没有一条特高压投入运行。印度开通了两条特高压直流线路：其中印度东北—阿格拉输电线路是世界上第一条特高压多端直流工程（译者注：多端直流相对常规直流，打破了线路仅连接两点的固有模式，在一条线上形成多点连接布局，能减少线路建设里程、换流站点数量等，提升经济性）。另一条线路连接了Raigarh和Pugalur。日本有一条550千伏的交流线路可以切换到1110千伏。俄罗斯受限于技术降低了特高压交流线路的电压。巴西运营着两条从贝罗蒙特水电站到里约热内卢的800千伏特高压直流线路，这两条线路都由国家电网承建。

中国大规模部署特高压并不一定意味着中国产品的质量优于外国。然而，对于很多地区，成本、便利程度和政治收益也是考虑因素。

上述分析表明，与其他国家相比，中国发展特高压的能力更强，且具有明显的规模优势。一家企业前期的经验积累有助于提高生产效率，降低生产成本，拉高其他竞争者的进入门槛。中国大规模部署特高压，为中国企业扩大全球市场份额，向海外出口特高压设备创造了机会窗口。我们认为，凭借在技术能力和设备装备上的优势，中国最终可能会“将其他国家挤出全球市场”，并形成长期的路径依赖。未来，中国可能成为GEI和其他超级电网的首选供应商。

（五）GEI相关的标准制定组织

根据国家标准化管理委员会 国家能源局的指导意见，中国要加强与GEI相关的国际标准制定组织的联系，并与国际技术组织在标准制定、国际交流等领域展开合作。这些组织包括国际电工委员会（IEC）、国际标准化组织（ISO）、电气电子工程师协会（IEEE）以及国际大电网委员会（CIGRE）。

这些努力一旦取得成效，中国就可以影响GEI和其他超级电网的技术标准。这既能最大程度地保障本国利益，也能在这一领域占据主导性。成为标准制定者能从潜在的锁定效应中受益，而追随者则要承担调试自身以适应标准的成本。

与德国、美国、日本、法国、英国和意大利等相比，中国虽然在GEI相关的标准制定组织中代表性不足，但已经在过去一段时间中取得了很大进步。中国积极在相关组织中保持活跃，在投票时倾向于贯彻独立立场，并对反华行为作出公开谴责。代表性的提升使中国能够提供大量的标准提案，进而影响标准制定组织的议程。

中国影响GEI标准化进程的另一种方式是进入标准制定组织的领导层。中国人相继在GEI相关的标准制定组织里获得任命，在各种技术委员会和小组委员会中也占有领导层席位。在IEEE电力与能源学会的能源互联网协调委员会中（Energy Internet Coordinating Committee, EICC。译者注：历史上首个由中国学者发起成立的委员会），领导层80%是中国人，58%的成员是中国人，他们来自国家电网及其子公司中国电力研究院等机构。在IEC中，中国人在GEI专门秘书处中所占席位最多，与德国和英国相当。只有在ISO中，中国直到2020年也没有设立GEI专门秘书处。当然，其他主要国家中只有英国和美国各设有一个秘书处。一旦获得技术委员会和小组委员会的秘书处或主席席位，就能影响组织议程，决定是否采纳技术创新，选择投票时间，并确保在讨论中为本国发声。

在自上而下施加影响的同时，中国正在通过建设海外电力基础设施项目确立现实标准。虽然在国际组织中确立技术标准需要正式的流程，但如果某一家或某几家公司的技术受到市场认可，实践标准也可以成立。中国在特高压市场上的主导地位，及其向国外推广本国技术的举措，很可能以先发优势确立事实上的标准。中国制造商越来越多地参与巴西、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、老挝、蒙古、莫桑比克、缅甸、泰国和斯里兰卡等国的电网建设，在非特高压电力的标准化建设上也日益重要。目前来看，中国的努力似乎取得了部分成功。就事实层面的标准化而言，巴基斯坦的马蒂亚里-拉合尔660千伏高压直流输电线路，80%采用中国的技术标准进行建造。在法律标准方面，2015年，中国牵头制定了全球能源互联网产业的首个ISO/IEC国际标准：IEEE 1888标准。此后，在向IEEE标准协会提出的13项标准中，国家电网还成功推动采用了至少6项中国本土标准，包括IEEE 1862-2014、IEEE 1860-2014和IEEE 1861-2014。根据ISO的估计，中国所在的技术委员会中约有一半通过了中国推荐的标准。

（六）外国电力公司

中国对外国电力公司的投资也巩固了其影响力。2000年以来，作为“走出去”战略的一部分，中国的国有企业和金融机构大量投资了外国电力公司。据估计，2013-2018年，中国企业在全球输电基础设施上投资了1230亿美元，2000-2017年，中国企业在全球收购了高达1150亿美元的电力资产。到2016年，中国主权财富基金也在能源资产上投资了约270亿美元。

这些投资给国家电网带来了广泛的影响力。例如，在东南亚，国家电网对菲律宾国家电网公司有绝对的控股优势，后者的运营范围占菲律宾领土的87%，93.2%的人口都依靠他们提供电力服务。在柬埔寨，中国企业几乎占据了当地电力产能的80%。在拉丁美洲，国家电网持有智利电力分销商的股份能影响全国57%的配电能力。中国企业能影响巴西全国10%的发电能力，以及12%的输电线路。至于欧洲，中国在2010年代中后期欧债危机时收购了葡萄牙、希腊和西班牙等国输配电公司的大量股份。在中东，国家电网于2020年收购了阿曼国家电网49%的股份，阿曼98%的电力传输都受其影响。

这能从两个方面提升中国的影响力。首先，通过收购输配电公司的股票，中国能提升决策话语权，包括与标准相关的决议。例如，中国企业入股智利Transelec公司后（译者注：Transelec是智利最大的输电企业，控制着逾1万公里的输电线路，服务用户约占智利全国人口的98%。2018年3月，南方电网获得批准，以13亿美元价格从加拿大资产管理公司Brook field手中，成功收购了该公司约27.8%的股权），鉴于中国在标准制定上处于领域地位，拉丁美洲这片大陆上的其他公司很可能成为“追随者”。

其次，中国企业在相应国家的电网持股，便于中国参与主要区域性能源组织的政策事务，如欧洲输电系统运营商网络（Network of Transmission System Operators in Electricity）。中国可以利用本国企业来影响欧洲的标准。这些举措在未来是否有效仍不确定，为保障国家安全，包括欧洲和南美在内已开始监控和阻止对敏感行业的投资和收购。例如，英国推出了《国家安全和投资法案》，欧盟出台了对外商直接投资的审查框架。

▍中国亟待克服的几个障碍

如果GEI的愿景能达成，中国将比其他任何国家都更有能力担纲领导角色。但中国的成功还未成定局。虽然与GEIDCO的愿景步调一致，但GEI第一阶段的推进仍然相对缓慢。第二和第三阶段面临的挑战仍然不小，发展GEI的跨境传输还存在障碍。

（一）GEI的进度

目前，中国正朝着发展GEI的第一阶段迈进。短期目标主要是加强欧亚大陆和非洲国家内部的互联互通。为此，中国制造商正在巴西、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、老挝、蒙古、莫桑比克、缅甸、泰国和缅甸等国建设和优化电网。另一个短期目标是打造关键的试点项目，以彰显GEI的发展潜力。截至2022年5月，中国建成的3个特高压项目就是证明：巴西的贝罗蒙特-埃斯特雷托800千伏特高压直流线路、贝罗蒙特-里约热内卢800千伏特高压直流线路，以及巴基斯坦的马提里-拉合尔660千伏特高压直流项目。

同时，中国也在朝着第二阶段的发展方向发力。中期目标是加强各大洲内国与国之间的跨境互联。目前，中国已参与建成了许多跨境电力传输线路，中国和俄罗斯、中国和蒙古、中国和吉尔吉斯斯坦、埃塞俄比亚和肯尼亚、埃塞俄比亚和吉布提实现了电网联通。中国企业还中标了连接埃及和沙特阿拉伯、多哥和贝宁、莫桑比克和马拉维、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的输电线路项目。

然而，从第一阶段过渡到第二阶段仍然面临关键挑战。至关重要的是，到目前为止，中国还没有修建任何跨国的特高压线路，而这是GEI的支柱。这些项目都停留在讨论、谅解备忘录或可行性阶段，项目很有可能就此搁置。例如，中国电力供应商已分别与阿根廷、韩国、缅甸和孟加拉国进行谈判，以加快输电项目的进程，但双方却未能达成具体承诺。2019年，GEIDCO与埃塞俄比亚水资源、灌溉和电力部（Ministry of Water, Irrigation, and Energy）和海湾国家合作委员会电网管理局（Gulf Cooperation Council Interconnection Authority）签署了三方合作协议。此外，2016年，国家电网与日本、韩国和俄罗斯的输电公司签署了关于研究和规划促进国际电网连接的谅解备忘录。2015年、2017年、2019年分别对中哈、中韩、中蒙互联互通项目开展了1项预可行性研究和2项可行性研究。除此之外，所有其他跨境特高压互联项目都缺乏具体的实施计划。而这些进展大多数在GEIDCO建立前就达成了。这进一步引发了对GEIDCO能力的质疑。虽然超级电网可以通过自下而上的整合来实现，但要实现GEI的第二阶段，甚至第三阶段，仍然需要中国克服诸多技术、金融和政治障碍。

（二）技术性贸易壁垒

在集中式的电力供应系统中，需要长距离输电线路来连接消费端和发电端，线路穿过的地区往往人迹罕至、地形崎岖。这意味着，在极端天气面前，集中式电力供应系统具有脆弱性。例如，2018年飓风玛丽亚侵袭了波多黎各，摧毁了80%的输电线路，导致该岛停电181天。

由于GEI需要远距离输电，如何提升在自然灾害中的抗风险能力，并提高电网的整体恢复能力，对中国是个挑战。通过将大型集中式电网与分散电网配对，来支持医院等场所的关键负荷，可以实现更大的电网弹性。例如配套可以连接常规电网，同时也能独立运行的微电网。

然而，GEI与分散电网的整合并不简单。这需要在全球范围内扩大既能供电又能接收电力的输电线路，还需要显著提高储能能力，才能优化整合微电网中的间歇性电力（例如太阳能）。有人曾提议的辅助存储方案，如通过电动汽车储能，可能无法在推行GEI的期间有效发挥作用。

中国还需要降低电网的安全风险。集中式电网必须平衡实时供需，电网运营商为此需要管理和传输大量的数据，这又会带来数据网络风险。可以想见，GEI所设想的横跨大陆的电网，非常依赖广泛互连和数据通信，网络的可攻击点也会随之增加。为了防止黑客攻击引发区域内的级联故障，GEI需要部署严密的防御机制。

（三）金融壁垒

GEI的发展还面临资金障碍。建设GEI以及其他任何超级电网的成本都很高。根据GEIDCO的估计，从2030年起，GEI可能需要超过1万亿美元的年平均融资量，从2050年起融资需求会超过2万亿美元。直流GEI项目的平均建设成本可能在30.9-67.7亿美元之间。目前全球所有能源基础设施的年度资金流为1.9万亿美元，而电力行业的年度投资规模为8200亿美元。因此，GEI的推进不仅会大幅增加投资，还会大规模改变全球的资金流向。

理论上说，中国比其他任何国家都更适合为GEI项目提供资金。中国是全球最大的海外能源融资提供国。自2000年以来，中国进出口银行和国家开发银行已共同为300多个海外能源项目向外国政府提供了超过2340亿美元的融资。这超过了所有西方主要开发银行的资金规模。

中国企业借此获得了新的出口机会，在深水钻井和大规模液化天然气等领域积累了知识和经验，更有利于中国的能源多样化和安全。

然而，近年来，中国对外能源投资有所放缓，风险偏好有所下降。尽管在2016年，中国曾预计在2021年提供380亿美元的海外能源融资，但并没有批准上马任何新的海外能源开发项目。新冠疫情无疑是原因之一，但发展中国家的信用风险上升，中国的经济放缓也需要考虑在内。鉴于发展中国家的债务风险增加，中国人民银行和金融监管机构加强了对海外贷款的限制和风险管理。为此，中国的金融机构正在寻求与其他机构合作。GEIDCO认识到，GEI的建设需要多种融资和投资模式，股权融资主体和债务融资渠道要尽量多样化，资金来源要全球化。

在中国国内，GEI的合作伙伴包括主要的商业银行，如中国工商银行、中国建设银行和中国银行。中国银行与国家开发银行签署了全面的合作协议。尽管中国的政策性银行和商业银行有海外合作的经验，但开发GEI涉及的境外合作伙伴数量和融资规模是前所未有的。此前，国家开发银行与德意志银行签署了30亿美元的合作协议，为“一带一路”沿线的基础设施项目提供融资。此外，中国工商银行还与亚洲基础设施投资银行和欧洲复兴开发银行合作，为哈萨克斯坦的一个风力发电项目提供融资。但总体而言，这些投资的规模很小，而且外国商业银行不会放任中国占据主导权。

（四）政治和监管障碍

建设GEI的复杂性要求各方互信。各国电力市场要实现自下而上的一体化，需要在法律、监管和技术规则等层面进行协调，还需要发展有效的电力交换和融资机制。这些工作费时费力，要求在政府、公共事业企业、电力公司和民众等多个利益方之间建立联盟。

正因为认识到了这些，中国通过多种渠道建立了合作伙伴联盟。GEIDCO通过双边合作扩大了自己的朋友圈，先后与数十位国家领导人举行了会谈，与合作伙伴签署了40多项合作协议，还围绕能源部门的发展推进双边倡议。一些多边机制也在生效。例如，GEIDCO积极与联合国的有关机构合作。此外，2016年3月，中国政府和国家电网与日本、俄罗斯和韩国企业签署了建设库页岛-东京直流输电项目的谅解备忘录。然而，紧张的地缘局势给GEI和其他超级电网的推进造成了重大障碍，例如也门和乌克兰、朝鲜和韩国、日本和俄罗斯等地互联难度巨大。因此，建立GEI需要广泛的外交努力，而不仅仅是谈论概念。

（五）安全壁垒

对国家电力系统主权和安全的担忧也会阻碍GEI的进程。电力系统作为关键基础设施，对国家运转至关重要，一旦发生故障，国家安全和经济运行会遭到破坏性影响。因此，许多国家不允许外国企业参与本国的电力建设。

GEI的愿景中，各国电力系统高度相互依赖，一些国家不免担忧敌对方可能会利用依赖关系进行政治博弈。自俄乌战争爆发以来，这些忧虑更加明显。甚至越来越多的国家呼吁能源脱钩。

作为中国国企，国家电网一方面可以获得国家信贷和政治支持。但另一方面，其与外国的合作不可避免会受到合作伙伴的严格审查。中国在GEI中模棱两可的政治角色也令人担忧。一方面，中国将GEI描述为中立的多边倡议，不会施加任何控制。另一方面，中国仍然坚定地捍卫自己的利益。

▍应对方案

为了最大限度地降低GEI可能（给西方）带来的风险，至少有两种可行的应对路径：

（一）正面应对GEI

（1）在中国自己的游戏中击败中国。

对全球电网互联感兴趣的国家可以提出一个比GEI更实惠、更有吸引力的替代方案。这一选项在短期内可能代价高昂，要求国际通力合作对现有的超级电网项目和资源进行合并。例如，英国和印度合作推出的“绿色电网倡议——一个太阳一个世界一个电网”（Green Grids Initiative–One Sun, One World, One Grid），以及迪拜的沙漠能源倡议组织（Dii Desert Energy）。与此同时，各国需要努力赶超中国在海底电缆和基础化学电池等领域的研发投资，重新在标准化组织中活跃起来，增加政府补贴以降低基础设施融资成本，并增加用于太阳能和电池生态系统的稀土材料产能。如果要采取这种方案，印度可能成为一个强有力的合作伙伴。从长远来看，这一选项能够带来巨大的外交、经济和环境收益，影响力投射则更为可观。

（2）扼杀GEI，使其无法作为。

有些国家认为，限制GEI安全风险的代价过大，不如以不增加成本的方式阻挠其发展。可行的方案是，优先投资阿尔及利亚、埃及、埃塞俄比亚、墨西哥和摩洛哥等“瓶颈”国家的电网。为防止各国对中国技术形成路径依赖，应进一步参与中资企业和主要标准制定组织的标准化工作。进一步的措施还包括，从技术和组件层面实施研究系统与工业系统的脱钩。

（3）推进在地方案。

超级电网的另一种替代方案，是发展局部电力系统。这有助于提高电网弹性，保障战略能源的自主性，同时便于向清洁能源过渡。如果采取这一方法，就需要大规模发展可再生能源，或是清洁能源基础设施和分布式能源系统，并投资开采本地的稀土材料和包括氢在内的下一代清洁能源。拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的区域条件便于展开先期试点。

（二）GEI无害化

如果GEI的推进无法阻止，在与中国合作时可以通过以下方式限制相关的安全风险：

（1）推动全球经济和社会的电气化进程

（2）在微电网和长期储能技术上加强投资，提高全球电网在故障时的恢复能力

（3）在一国的电力公司和国际组织中为分布式的独立系统制定强有力的标准

（4）加强电力系统的网络安全

（5）避免不支持特定能源类型的GEI网络，并促进电网与可再生能源发电线路的连接

（6）促进关于超级电网和气候转型的国际对话。

无论采取何种方案，以下行动都是必要的：

（1）推进知识生产：增加对该倡议相关的利益和风险的理解，增进西方对中国及其决策结构的认识。

（2）提升对输电系统的关注：尽管气候和能源承诺越来越多，但对开发银行和普通公众来说，相比于发电，对输电领域的关注还不够。传播关于GEI的知识将有助于改变这一格局，进而促进融资重点向电力传输转变。